梁启智：广深港高铁一地两检，香港高度自治保卫战

「翻查美国和各国的协议，以及英国和法国的协议条文，可见当地政府都没有因为一地两检而放弃刑事管辖权。」

2017年7月25日，兴建中的高铁西九龙总站工地。摄：林振东/端传媒

香港政府公布高铁一地两检方案，成为林郑月娥上任特首以来首个政治挑战。回想2009年立法会辩论高铁拨款的时候，已预见一地两检安排将会成为一个烫手山芋。经历八年来大幅加深的中港矛盾，事件恐怕不但会再一次引发严重的社会撕裂，更有可能触发宪制危机。

高铁香港段预计明年通车，政府建议让内地人员进驻西九龙总站并实施一地两检。离港旅客在完成离港出境手续后，会先通过内地的入境手续然后才上车前往内地，到达后就不用再次通关。反过来，全国各地的旅客则要到达香港后才需要办中国的出境手续，然后再办香港的入境手续。

这个安排和现时中港之间的直通列车明显不同。例如旅客现时从香港乘列车到北京，在香港境内完成出境手续后便会上车，然后要到达北京下车后才会办内地的入境手续，也就是两地两检。未来的高铁要办一地两检而不是两地两检，官方说法是因为列车服务方式不同。以从香港开往北京的列车为例，途中会停留不少车站。由于从香港出发的乘客尚未完成通关手续，列车在入境上处于密封状态，途中便只可以让他们下车入境内地，却不可让内地的旅客中途上车，以免做成混乱，结果减低营运效率。如果能在香港处理内地的出入境检查，在内地就不用区分赴港列车和其他列车，可以开往香港的班次就能增加。

中国政府宣布港府有权租出土地

但是这个看似美好的图像，却难以符合香港《基本法》的要求。《基本法》没有授权内地官员在香港执法的条文，反而严格禁止内地官员干预香港本地事务。如果要在香港境内设立内地的出入境口岸，就要想办法让内地的法例在香港生效。但是《基本法》第18条禁止内地法律于香港实施，第154条又订明出入境是香港自治范围。

《基本法》第18条（节录）

全国性法律除列于本法附件三者外，不在香港特别行政区实施。凡列于本法附件三之法律，由香港特别行政区在当地公布或 立法实施。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后，可对列于本法附件三的法律作出增减，任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。

《基本法》第154条

中央人民政府授权香港特别行政区政府依照法律给持有香港特别行政区永久性居民身份证的中国公民签发中华人民共和国香港特别行政区护照，给在香港特别行政区的其他合法居留者签发中华人民共和国香港特别行政区的其他旅行证件。上述护照和证件，前往各国和各地区有效，并载明持有人有返回香港特别行政区的权利。对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境，香港特别行政区政府可实行出入境管制。

注意《基本法》只限制内地官员在香港执法，却没有限制香港官员在香港境外执法。所以，只要一地两检的设置地不在香港而是在内地的话，已经不会违反《基本法》。事实上，2007年通车的深港西部通道，正是在深圳蛇口实行一地两检，以内地政府授权香港官员在内地执法的方式实施。

今次香港政府想出的招数，是动用《基本法》第20条，即中国政府可向香港政府授予其他权力的条文，由中国政府宣布香港政府有权把香港的土地租回给中国内地，并把该地段在司法上不视为香港的一部分。既然车站都不是香港的一部分，自然就没有违反《基本法》的问题。值得注意的，是香港政府强调他们只是租，不是割，尽管实行起来也难以说清两者的分别。

《基本法》第20条

香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。

如是者，香港高铁站的内地口岸区、月台范围以及高铁的车厢本身，除个别例外情况（如涉及行车安全和民事纠纷），将会一律实行内地法律。举个例，香港是没有死刑的，内地却有。如果有人在高铁列车上犯了杀人罪，就算当时列车在香港境内，该人仍会依内地刑法处理，可以被判死刑。这个提议一被提出，随即有各路网友以各式各样的情况来质疑，例如如果有乘客破坏车厢以致车毁人亡，这到底该按内地刑法的“过失致人死亡”处理，还是以香港铁路条例的“故意危害安全”处理？类似可能产生司法混乱的情况，多得难以想像。

2017年7月25日，律政司司长袁国强联同运输及房屋局局长陈帆、保安局局长李家超召开记者会，交代高铁香港段一地两检方案细节。摄：林振东/端传媒

外国没因一地两检放弃刑事管辖权

香港政府推销其一地两检方案时，以美国登机前预先清关安排和英伦海峡隧道的一地两检安排作例证，声称有外国案例可援。不过此说法一出便立即受到反击。翻查美国和各国的协议，以及英国和法国的协议条文，可见当地政府都没有因为一地两检而放弃刑事管辖权，也就没有上述香港版可能出现的各种问题。以连接英法的欧洲之星列车为例，两国虽然同意把入境口岸设在对方国境，却同时列明保留刑事管辖权，直到两国边界为止。再看美国设在加拿大机场的清关柜位，加拿大以专法方式规限美方人员权责，巨细靡遗得如何问话搜身都有严格规定。外国的做法是要让出多少权力才让多少，而且极为小心谨慎。香港政府的做法却是先把所有权力都送交中国政府，然后再讨回小量豁免。两种做法，差距甚远。

面对艰深复杂的法律问题，香港政府在宣传上似乎有意以虚打实，强调一地两检可以带来的便利，如何接通全国网络，然后再由一众政府啦啦队出来指控反对者是杞人忧天，忽视整体利益云云。可惜，这个进路同样是难以站得住脚的。理论上，一地两检如果改在深圳、东莞或广州的车站实施，那些目的地或出发地不是这些地方的乘客，便要被迫中途在这些车站下车入境然后再转车，引来不便。然而事实上，按照政府自己做的客量估算，有83%的高铁旅客正是来往深圳、东莞和广州，口岸的位置对他们不会构成被迫转车的问题。政府声称不在香港实施一地两检，高铁的效益便会大打折扣的说法，不攻自破。

既然表面上的理由站不住脚，舆论难免会反过来质疑政府舍易取难，强行在香港实施一地两检的动机。在政府公布一地两检之前，一般人对《基本法》第20条的理解，都是用来让中国政府给予更多本来没有列明在《基本法》的权力予香港的。然而此方案一出，条文却变成可以用来让中国政府授权香港政府减少自己的权力范围。若然此先例一开，可以说是毁掉整部《基本法》的宪制基础，毕竟中国政府下次又可以再授权香港政府进一步减少自己另一些的权力范围。民主派视一地两检为一场保卫高度自治的决战，也就一点儿也不奇怪。

（梁启智，时事评论员、美国明尼苏达大学地理学博士）