香港政制改造：北京是否过于自信？
「北京能够多大程度上在香港贯彻自己的意志，又多大程度上有继续改造本地社会的动力？」
李海
和港区国安法类似，如今北京对香港政制的这场大改造，也是准备许久、快速放风，然后等待人大常委会一气通过。目前，整个政制改造方案的具体立法尚未公布。但大框架基本是明确的：首先，北京要扩大特首选举委员会，并增加选委会的政治审查环节；其次，立法会的直选议席比例，将随着整体议席的扩大而降低不少，且大概率会缩小每个选区的席位数，废除比例代表制，并增加选委会产生的议员席位，直选席位也要通过选委会提名。再次，区议会和特区层面政制之间的连接，包括立法会中的超级区议会和选委席位，都大概率会被切断。
正如很多评论和报导已经指出的那样，新的立法会框架更类似曾经的港英模式：大量议员的产生由政府主导，直选议席比例较低。同时，重点强调“行政主导”的思路下，港府的权力会更大，立法会的功能将更多转向辅佐施政。选委会变成更大的、更具有实际政治权力的一个群体，而泛民力量则在“爱国者治港”要求下更加边缘。有朋友开玩笑说，如此高门槛的制度，可以作为“民主样板”向内地推广了。
北京在未来会不断从两套行政制度中间寻找灵感。不过问题也在于，这两种政制想象能够同时成立吗？
我们当然可以说，这是香港政治体制更加“接轨内地”的一个标杆事件。但如果认为北京的这一系列安排和改造仅仅是为了打击反对派的政治力量，那未免会有些低估了习时代北京的行事风格和近年来治港思路的变与不变了。
简而言之，北京对“政治安全”的要求已经扩展。其不仅仅是要压制反对派，也是要通过新的政治安排，试图铲除反对派所依托生存的社会土壤。而这种新的要求，很可能让北京在未来会不断从两套行政制度中间寻找灵感。其一是政治改革之前的港英政制，其二则是目前被北京高度赞扬的“澳门特色的一国两制”模式。
政治逻辑的翻转
在新的政制方案通过之后，香港的政治权力将更多集中在并不算透明的建制派和选委会手中。其内部的利益分配、协调指挥，将取代选举作为政治中最重要的部分。
对比即将改革的选举制度，我们不难发现新的立法会组成和产生方式都会类似港英政府时代。值得注意的是，政治制度的核心问题是权力来源和权力的行使方式。所以这次的改革会如何影响这两个因素？
首先，一旦改革立法会直选选制，比如按前立法会主席、全国人大常委范徐丽泰所说的，实行“双议席单票制”的话，假设反对派仍有人参选而没有被DQ，那么基本上各区都会不意外地产生建制派和温和泛民一比一的直选议员构成。有趣的是，如果能够如此更改选制，那么本身不用变动其他制度，都能大大降低反对派在立法会中的席位——况且还有日益成熟的DQ制度作为辅助。那么，北京为何要进一步削减直选议员的份额？况且，这样的改革，在打击了反对派的同时，也自然会打击过去十余年中建制派苦心打造的选举机器。
这背后也许有这样一个逻辑：在小选区与双议席单票制下，选民投票不再是政治人物要“出闸”时最关键的环节了。重点反而在于如何争取在某一区出选。从而，这样的选制下，建制政治人物的首要考量将变成能否得到政团和同僚们的安排支持，而非民意上的“战斗力”有多高。也就是说，这种政制变化，将会在打击民主派的同时，也削弱建制内的小党和依赖民意的政坛明星的议价能力。说到底，这也是对建制派政治力量的整顿之一。
其次，大量增加选委会推选议员，其实既“沟淡”了直选议员的比例，也降低了功能组别议员的权重。考虑到功能组别议员许多来自商界。又可看到新调整选举委员会的组成也要扩大人数、并加入更连接北京意志的人大代表、政协委员，我们大概可以认为，在票数上冲淡商界或是传统香港建制精英的力量，也是这次政制改造的一大重点。北京显然想避免2017年特首选举中泛民和部分商界联合，票投曾俊华的情况出现。而之所以泛民掌控区议会让北京对选委会感到担忧，也是因为泛民在选委会的票数增多意味着商界手握的有些“摇摆”选票将让商界更有议价筹码。
所以，可以预测的现象是，在新的政制方案通过之后，香港的政治权力将更多集中在并不算透明的建制派和选委会手中。其内部的利益分配、协调指挥，将取代选举作为政治中最重要的部分。而这个过程中，北京将比以往的配票或游说展现出更强的控制力和话事权。
笔者认为，这样的改造，不仅仅是为了打击反对派，而是从根本上改变了香港政治的逻辑。香港的政治将比前二十年更加“后台化”，或是说行政化，而更具展演性质的民意政治将被大大削弱。
这样的改造，不仅仅是为了打击反对派，而是从根本上改变了香港政治的逻辑。香港的政治将比前二十年更加“后台化”，或是说行政化，而更具展演性质的民意政治将被大大削弱。
我们有必要回到中国近年的政治变化来理解这种政治逻辑的大转弯：中共十九大将中华人民共和国的历史进行了重新的分期——邓小平到胡锦涛的三十年被划为了毛泽东时代之后的第二个整体时代，而2012年之后进入的是一个“新时代”。这意味着习时代的思想——无论是不是习本人继续执政——在目前的远景中都要管至少三十年。
在邓小平时代确定了一国两制政策并投入推行后，北京对港的大基调长期没有太大变化：总体以温和为主，一步步加强香港和内地的联系，通过这个过程逐步将这个充满异质性的社会往内地靠拢。针对这个过程中遇到的摩擦，也是采取“胡萝卜加小敲小打”的模式加以处理。
而本届中央的执政风格和以往大为不同。本届中央政治的一大特点是强调使命感和历史感，各类政策都着眼于“长远”，聚焦于“顶层设计”和“政治定力”。
而本届中央的执政风格和以往大为不同。一方面，2012年以前的官员展演个人魅力的空间，如今被大大压缩，“忠诚”和“老实”成为了新的官场守则。如今的政制改造，让香港的政治更加从选战转移到行政，这和整个中国政治文化的大方向变化是吻合的。
本届中央政治的另一大特点，是强调使命感和历史感，各类政策都着眼于“长远”，聚焦于“顶层设计”和“政治定力”。如中纪委副书记、中央党校常务副校长李书磊曾经在一篇讨论晚清改革的文章中提到的，“真正判断激进与否乃要看维新派所采取的修正措施与社会已形成的积弊程度的对比，如果措施严于积弊可称激进，而措施切于或缓于积弊则只能说是温和”。从2014年的“白皮书”到如今的国安法和政制改革，都是这种思维的产物。这种思维下的北京，很难想象其对港目标仅仅局限在瓦解泛民的议会力量或打垮自决抗争派。
邓小平曾经认为，党的总路线要管一百年，当前的北京，又何尝不会觉得新的“一国两制2.0”，要管接下来的五十年呢？
北京也有“港英梦”？
其目标不仅仅局限于政制，也涉及经济、社会、文化的方方面面？
新的香港政制改造，大概只是第一步。或许，北京真正期待的，是一场属于自己的“麦理浩改革”，其目标不仅仅局限于政制，也涉及经济、社会、文化的方方面面。
港英年代的麦理浩改革是足堪北京称赞的：大幅度的政治反腐、兴建公共工程和大规模住房计划，提供社会福利，改善城市风貌和居民素养，建立国际形象，当然，这一切又伴随着港商北上和香港作为国际金融中心的腾飞。正是这种强调行政主导，高效率的港英发展模式，被1980之后的北京部分学习、吸收，用以发展经济。发展主义、精英的威权政治，加上兜底的社会安全网，构成了“中国特色社会主义”的主轴。这中间当然能看到新加坡和港英时代（当然，不包括彭定康时期）的政治思路影响。
不过，继承了这种政治思路的中央政府，长期以来在香港并没有回到港英模式：立法会没有恢复委任议员，特首也不再具备港督的绝对权力。地区官员也没有从北京空降。“港英时代没有民主”也成为了北京正当性的重要来源。
随着2019年的反修例事件，北京明显在执政议题上更主动了。尽管北京在论述上坚持认为，反修例运动是明显的政治运动，有颠覆力量的参与，但以改革开放以来的思考模式，中央政府也一定会认为社会的动荡背后有“深层”的原因——往往是经济。香港的社会不平等、住房和福利问题，一直被认为是解决深层次矛盾的核心答案。
港英在1967年的暴动之后开启大规模住房工程、新市镇建设、福利社会和设立廉政公署，如今已经成为政府如何逆转社会危机的典范案例。笔者相信北京也对这段历史十分清楚。而这种大规模社会工程又恰恰是中国模式最容易展现其“道路自信”的。只不过，以如今香港的政制模式，要“大刀阔斧”地进行一场社会改造，是很难放开手脚的。土地财税、商界力量、并不团结的建制派，都四处牵住北京。
目前而言，北京所做的较为简单——通过政制改造，让建制派更有凝聚力，更围绕在行政主导周围，实现立法和政治精英群体对行政力量的配合，充其量是一种“前期准备”。
目前为止，北京并没有展示出任何社会改造的具体方案，尽管我们能够想象，在“新时代”的逻辑下，北京可能会希望彻底让香港“脱胎换骨”，在社会、经济、文化各方面消除当前反对派的动员和再生产能力，实现一种“有香港特色的一国两制”成功模式，但目前而言，北京所做的较为简单——通过政制改造，让建制派更有凝聚力，更围绕在行政主导周围，实现立法和政治精英群体对行政力量的配合，充其量是一种“前期准备”。
当然，只有在这个基础上，未来北京才有可能通过港府实现自己乐见的政治目标。这大概也是为什么港澳办主任夏宝龙在谈到“爱国者”的定义时，要突出强调“必须落实行政主导体制。香港实行的是以行政长官为核心的行政主导体制。行政长官在特别行政区政权架构及其运行中处于主导和核心位置。”
回顾夏宝龙的讲话，对“泛政治化”的批评，可以作为理解北京这次对香港政制改造的一个重要原则：“如果陷入“泛政治化”的漩涡，人为制造对立、对抗，那就不仅于事无补，而且会严重阻碍经济社会发展。”削弱直选的重要性，加强立法会机制中中央的协调主导权，削弱选委会中的商界筹码，无不是在香港推动一种“去政治化”（depoliticization）的政治——行政吸纳政治。
有些讽刺的是，新的政制改革风声吹响后，很多人批评北京要把香港倒退回“1970、1980年代”。不过，那个年代，难道不既是许多港人眼中的“美好过去”，又是北京也不会拒绝去设想的治港未来吗？
向澳门学习？
在香港民间，尤其是泛民阵营中，澳门一向是一个“一国两制”的坏例子。不少港人担忧香港“澳门化”，又或是认为澳门人“唔反抗”（不反抗）。诸如此类的声音多少有些一厢情愿，似乎澳门人很不幸而香港人很自由。
如今，香港的政制却开始露出“向澳门学习”的趋势。
在北京看来，澳门是“一国两制”的模范生。2019年习近平视察澳门，将其定义为“一国两制的澳门模式”。不过，和很多港人的想象也许有所不同的是，澳门在北京眼中的“优秀”，不仅仅体现在国家安全或维稳层面。也体现在澳门模式可以充分利用殖民地的传统和优势为北京的议程服务——葡国身份不会和“恋殖情绪”挂钩，北京也不需要总是出面做“恶人”，显得自己不断干涉特区制度。澳门政府的行政能力也在2020年的防疫中得到了体现——一早病例清零，如今开放内地游客旅游入境。
澳门模式为什么成为了北京眼中“一国两制”的成功典范？官方的表述是，澳门一早建立了国家安全机制，二十三条早早立法。换成民主派的语言，那就是澳门实现了监控社会、威权统治，经济结构易于派钱收买民意，等等。
虽然和香港一样，中共在澳门也没有明确的党组织，没有实行直接的社会参与，但却拥有各种在意识形态上跟随北京的群众组织进入基层毛细血管。另一方面，澳门的社团组织和政治之间的关系是微妙的。
但正如许多学者已经指出，澳门模式的一大支柱是发达的社团组织。从中华总商会、澳门工联会到街坊会到妇联，社团组织提供了澳门大量的基层服务，也和北京的政协、人大、青联、妇联等党、政机构建立了大量联系。换句话说，虽然和香港一样，中共在澳门也没有明确的党组织，没有实行直接参与社会，但却拥有各种在意识形态上跟随北京的群众组织进入基层毛细血管。在当代中国的政治术语中这称为“群团组织”，是中共“三大法宝”中“统一战线”的重要组成部分，也是中共基层动员能力的重要来源之一。
另一方面，澳门的社团组织和政治之间的关系是微妙的：通过进入基本法委员会、行政会、立法会，社团组织可以对澳门政治施加丰富的影响，但这种影响并不是台面政治上的，它更多是一种“去政治化”的协商和博弈。社团的功能也更多是社会而非政治权力层面上的。这意味着就算澳门政府执政能力有所不足，北京也可以通过本地的社团，或者说，忠诚于自己的群团组织维持稳定局面。这些因素加在一起，澳门事实上实现了一种“无党胜有党”的微妙局面：既不需要北京直接下场，又能贯彻北京的意志进入社会基层。这和香港长期以来行政主导的局面是很不相同的。
曾经，在1950年代到1960年代，香港的本地左派社团力量强大，无论是不断发动罢工的各类工会，还是在寮屋区和港九活跃的各种同乡会组织。其后这些组织纷纷遭到港英的清洗，许多人被递解内地。麦理浩改革后，港英政府为了加强和基层的联系，提升了市政局和区域市政局的地位，并扩大了民选市政局和区域市政局议员。而如今，无论是作为港英遗产的基层权力机构，还是作为左派遗产的老社会团体，都在回归后的20年中削弱了：市政局和区域市政局被“杀”，由区议会取而代之；工联会等传统左派社团长期要和商界与其他建制派站在一起。对北京来说，回归后的政治体制发展造就了一个奇怪的威权配置：行政权力并不够集中，社会控制能力也不强，基层组织也基本上沦为“蛇斋饼粽”的选举拉票。
学习澳门模式，是这次香港政制改造的一项重要伏笔。在2020年刚上任不到一周时，中联办主任骆惠宁就发表一篇文章。题目叫做《推动香港“一国两制”行稳致远——深入学习习近平主席视察澳门系列重要讲话》。在这篇可堪为上任之后头等大事的文章中，骆惠宁提到“我们对坚守‘一国’之本、善用‘两制’之利的澳门特色、澳门亮点、澳门经验有了更深刻的认识和体会，更深深感受到借鉴澳门经验，坚持和完善香港‘一国两制’制度体系，对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义”。
这一学习，反映在如今的政制改造计划中，体现在两个地方。
这一学习，反映在如今的政制改造计划中，体现在两个地方。其一是人大代表和政协委员进入选委会，替代区议员的席位。这是将本地政治和北京意志拉得更近的一步，也意味着原先不太被关注的人大、政协，在香港获得了更大的本地政治中的权重。其次是，目前传出的方案中有增加选委会界别以纳入社会团体的可能。一旦社会团体被纳入选委会，进而进入议会，澳门式的社会管理和基层治理，就成为了可以采纳的选项。更重要的是，澳门政治制度的特点之一，是致力于降低政治的表演性，强调实际的利益分配、协调、安排。这和当前的政改走向也是吻合的。
正如有分析人士曾经指出的，北京目前最需要的，是在香港本地拥有一套类似党机器的，使用起来足够贯彻中央“顶层设计”意志，又灵活，且能动员社会的管制队伍。港英模式和澳门模式，都能为这种需要提供其中的某些成分。不过，对北京而言，问题仍然在于现实中的各种限制。
香港的现实
北京能够多大程度上在香港贯彻自己的意志，又多大程度上有继续改造本地社会的动力？
到目前为止，我们只看到北京大幅改变香港的政治体制，并且整个当下的政治逻辑也要随之改变。在“道路自信”的指引下，中央当然会乐于将自己觉得代表着先进政治模式的体制——群团组织、协商政治、顶层设计和结构性改革带到香港。不过，北京能够多大程度上在香港贯彻自己的意志，又多大程度上有继续改造本地社会的动力？
首先对北京施政构成阻力的是香港的复杂性。和澳门不同，香港并不单一产业主宰的经济体，，香港社会也各位复杂和丰富。这使得港英式的行政主导模式下的官员，需要有更高的行政技能和应变能力；而如果要发展澳门模式的基层社团组织，就需要更多的时间和资源投入。
这些要求恰恰对“顶层设计”、“行政主导”构成挑战。北京近年来虽然建设了大量针对港澳的智库，然而港澳系统先前在北京政治中的层级并不算高（直到夏宝龙以副国级的身份兼任港澳办主任），和经济改革“顶层设计”上拥有刘鹤和整个国务院、发改委作为基础不同，对港政策先前其实缺少“顶层设计”的经验。北京的驻港官员也并不真的参与本地政治。综合这些因素，北京就算会期待自己的“麦理浩式”改革，也未必做好了政策和路线层面的准备。而以目前的情况，治港智囊多是法学家，未来的治港路线会否在不断的立法和司法改革中单一路径“内卷”？
北京就算会期待自己的“麦理浩式”改革，也未必做好了政策和路线层面的准备。
可以想见，北京仍然要非常依赖香港本地的公务员和政务官系统，才能推行自己的路线。但正如人们常年所观察到的，乃至中央政府自己也常常批评的那样，香港的政务官系统的效率、能力都备受质疑。尽管北京开始整顿公务员体系，又在新的政制设计中提升行政主导对整个建制派的控制力，但公务员的考核、管理和人事制度未变的情况下，本地建制力量既难实现党机器的灵活性，也难达到党机器的纪律性。公务员系统也很难做到如夏宝龙所言“把背靠祖国与面向世界结合起来，把国家所需与香港所长结合起来，把祖国支持与自身努力结合起来”。须知习时代的许多政策，背后是公务员和事业单位的“996”工作制与层层加码的政治要求，香港公务员准备好加班了吗？
也许相比港英模式，澳门模式对北京来说要更容易一些。又或者，通过两条路齐头并举，先完成政治的“去政治化”。但此时，另一条问题仍然突出。当代政治的一大特点就是展演：在社交媒体无比重要的当代，就连传统上非常官僚的中共自身，都开始在语言上重新“政治化”，更为强调意识形态，更注重发言人、社交媒体和民间的动员支持。在这样的时代背景下，指望政制改革和之后尚未八字看到一撇的经济社会改革，来让香港政治的展演性降低，真的可行吗？反对派自然会继续试图阻止，而北京自己也未必能拒绝自身内部那种将政治变为明晃晃意识形态交锋的诱惑。
又或者，到头来，有无数的理由让北京想为香港从上到下“谋划大局”，实现“长治久安”和更全面的控制。但那对北京来说有点遥远。如果中央无法在香港实现更全面的改变，那就意味着其更有机会从工具库里调用其他可以同步使用的政治选项——比如继续弱化香港在中国体制中的经济和金融位置，降低更直接管治的成本，而香港的地位下降得越多，北京选择更没有耐心的政策工具的范围就变得越大。
（李海，媒体人）