想象一下，什么是城市（四）：中国城市土地制度的设计和变迁｜马各庄图书室
编者按：略，见《想象一下，什么是城市（一）》
本文章较长，分为五部分刊发。在“想象一下，什么是城市”第三部分中，我们再次强调了观察中国土地制度的基本方法，从第四部分开始，我们要回到1982年的制宪历史，从源头开始，观察中国土地制度是在怎样的政治博弈中诞生，又是怎么逐步形成如今的相貌。
想象一下，什么是城市（一）：鸟瞰城市的秘密
想象一下，什么是城市（二）：城市的用地习惯
想象一下，什么是城市（三）：八二宪法与城乡中国
想象一下，什么是城市（四）：中国城市土地制度的设计和变迁
想象一下，什么是城市（五）：海南试验、“招拍挂”与土地财政的终点
宪法的初衷
现在，我们会想当然地认为，中国立法规定城市土地国家所有，好像有一种社会主义性质在里面。然而，最初的考量远为实用性。
在82宪法之前，中国对土地怎么使用，有行政文件上的安排——无论是人民公社时期的《农业60条》，还是更早期的社会主义改造后的各种各样的文件。不过，它们的核心是上级政府规范下级政府行为的一些文件。上级政府颁发了一个文件来指导下级政府如何工作，具体地方怎样执行，有的时候完全是凭地方如何领会中央文件精神，随意性比较大。它和普遍地、平等地裁定所有公民行为的所有权法律很不一样。
因此，我们要从82立宪开始谈起。正是因为有了这部宪法，它给土地所有权一个法律上的界定，才会让所有的资本主义经济活动有一个普遍的、可参照的、统一的标准，否则，没有这样的一个清晰的所有权法律，复杂程度较高的资本主义活动其实很难展开的。
这时，我们要谈到82立宪时领导层的一个基本考量。
现在，我们会想当然地认为，中国立法规定城市土地国家所有，好像有一种社会主义性质在里面。然而，最初的考量远为实用性。如果大家查许崇德的记述——许是教宪法的一个老先生，当时是82立宪的委员会的秘书角色——他有大量的回忆和记载，在许的《中华人民共和国宪法史》里记载了很多当时像叶剑英、胡乔木、邓力群还有王震这样的人物的讨论——开玩笑说，他们就类似于聚集在费城的华盛顿杰斐逊等“立宪国父们”一样，主导了宪法是怎么写的。
关于所有权条款的制定，许崇德记述了为什么要清晰地界定为国有土地所有。当时的考虑是征用农民土地的问题。立宪者们觉得：长期以来，由于没有一个法律或清晰的标准，农民一直和要用地的国家或者国企单位坐地还价。他们担心农民“讹诈”国家，所以如果把土地变成国家所有，农民就没有理由、必须无条件地服从国家。
然后当时有一位提议希望把所有的土地都给变成国家所有了，一劳永逸，一步到位。但另一位反驳说，中国农民长期以来有占有土地的习惯。如果一下子把中国土地全部给国家所有了，担心农民文化上不适应，有可能导致大量的农民暴动。所以最后就变成了“城市土地国家所有，农村土地依然是集体所有”。当时也有人提出：日后条件成熟时，也要把农村土地全部国家所有化。这是实际的立法的情境。
当然，如果真的回到82立宪前夕的话，城市土地所有状况其实也不是那么清楚。当时的土地有很多的占有者，比如说城市里面有一些大型单位。以北京为例，清华大学、北京大学、军队、国有企业都是很大的实际占有土地的人，市政府没法作为一个绝对的土地所有者或者绝对的土地支配者，那么容易地想做什么做什么。
模糊的土地所有
中国土地所有制有自身的复杂性，远非二三十年间就可以稳定下来的。尽管宪法写好了，后来有很多土地法，还有《物权法》，现在又要编《民法典》；然而土地的所有者始终并没有明晰。
中国土地所有制有自身的复杂性，远非二三十年间就可以稳定下来的。尽管宪法写好了，后来有很多土地法，还有《物权法》，现在又要编《民法典》；然而土地的所有者始终并没有明晰。国务院一直试图去做一个土地普查，把每个土地每一层的实际的所有者都给登记清楚。1984年做了一次，折腾了12年都没有搞成功、没有搞清楚。2013年，就是新一届政府刚上台的时候，也试图做一次土地清查，说是在2016年完成，后来又延期。
举个例子，在珠三角那一带，确权的话，在农村村子里面就涉及到一个问题：要不要把土地分配给固定下来。
因为村子里各家的人口经常会有变化，比如说生孩子的问题。有的时候也会有性别歧视问题，比如说这家里生了一个女孩子，没有生男孩，然后其它家生了几个男孩。所以会一年一度把给土地的份额再重新调整一下。生女孩的家庭日后就没有土地了，生男孩的那些家庭可能有更多土地分配。
当然每个村子土地分配规则还不一样。比如，有时候会存在这样一个问题，嫁过来的媳妇要不要分土地？而一旦土地确权的话，那土地所有权就不变化了，土地所有者固定下来，那村子里面农民就是不接受——因为固定下来就不能一年一调整了。有的新上任的干部想不明白为什么农民不接受，就硬要搞，农民会把路给堵了。地方政府就不敢再搞了。
所以实际上，具体到各个地方，土地所有者并没有那么容易去确定。不过，国家层面的立法比较清楚，城市土地的实际的支配者或者裁定者基本上确定就是各级的城市政府。
土地制度的变化
何佩生认为这是中国国家制度的一个特性：因为预期未来极为不稳定、多变，所以总是立比较模糊的制度，而非清楚的制度。它会花一些时间让这些活动继续发展，过了几年看一看，可以的话，可能就会在国家立法层面上进行调整。
八二宪法的时候，其实只规定了土地国家所有，然后还有个条款说：任何组织或个人，不得侵占、买卖、出租或者以其它形式非法转让土地。但是后来很快发现一个问题，深圳在办特区，珠三角这边土地要转让给工厂使用。所以在1988年就有个修正案，就开始承认说使用权可以依照法律的规定进行转让。
比较好玩的是1982年到1988年之间，深圳已经开始土地出租和转让了。1982年到1988年，从法律上来讲，这些其实全部都是违法的。但是在中国立法的一个特性就是说，经常制定法律的也是政府，执行法律的也是政府，裁定法律的也是政府，所以有很多的弹性。
何佩生认为这是中国国家制度的一个特性：因为预期未来极为不稳定、多变，所以总是立比较模糊的制度，而非清楚的制度。它会花一些时间让这些活动继续发展——比如说在深圳——政府不执行这条法律，实际上让这个法律处于一种空的状态，然后让这些活动去发生、让这些资本主义活动继续进行下去，过了几年看一看，可以的话，可能就会在国家立法层面上进行调整。
2004年的时候，又做了一些调整。2004年的背景就是土地财政。这里面要说明一个问题，《征地拆迁补偿条例》从1982年开始就一直都有，但是长期以来还没有很大规模的放地方政府来去征用农业土地。
两税制之后，中央政府需要给地方政府找新的钱路，后来发现土地是很好的来钱的法子。那这时候就开始把土地所有权的变更给放下来。然后城市政府就有可能去大量地把地从农民手中拿走。
2004年因为土地财政，也对所有权法律有一些调整。当然中央政府还想了想说，一定要给予补偿，给予补偿的那个制定主体其实应该是各个城市政府。
2007年《物权法》明确了国家所有权的代理是政府。国有土地就是一种国有财产，由国务院来代表国家行使所有权。进一步，在各个城市就是各个地方的人民政府。
2020年有了《民法典》，我还没有查《民法典》那里面有没有变化。
（未完待续）
本文章较长，分为五部分刊发。接下来，在“想象一下，什么是城市”最后的第五部分中，我们会分析土地财政在海南为何失控以及中国政府从海南试验中吸取的教训，并展望土地财政的终点，最后作者为大家开出了拓展阅读的书单。
想象一下，什么是城市（一）：鸟瞰城市的秘密
想象一下，什么是城市（二）：城市的用地习惯
想象一下，什么是城市（三）：八二宪法与城乡中国
想象一下，什么是城市（四）：中国城市土地制度的设计和变迁
想象一下，什么是城市（五）：海南试验、“招拍挂”与土地财政的终点