想象一下，什么是城市（五）：海南实验、“招拍挂”与土地财政的终点｜马各庄图书室

编者按：略，见《想象一下，什么是城市（一）》

本文章较长，分为五部分刊发。在“想象一下，什么是城市”第四部分中，我们回顾了中国土地制度设计和变迁的历史，在最后一个部分，从土地财政开始的地方：海南，我们分析土地财政在海南为何失控以及中国政府从海南试验中吸取的教训，并展望土地财政的终点，最后作者为大家开出了拓展阅读的书单。

想象一下，什么是城市（一）：鸟瞰城市的秘密｜马各庄图书室
想象一下，什么是城市（二）：城市的用地习惯｜马各庄图书室
想象一下，什么是城市（三）：八二宪法与城乡中国｜马各庄图书室
想象一下，什么是城市（四）：中国城市土地制度的设计和变迁｜马各庄图书室
想象一下，什么是城市（五）：海南试验、“招拍挂”与土地财政的终点｜马各庄图书室

海南的房地产泡沫

海南的试验则是中央政府第一次主动设计地产市场制度。

其实，长期以来中国土地都是划拨，政府一直没有想到土地可以“生钱”。八二宪法的时候，中央还没有想到，城市政府也还没有想到。后来，最开始进行的一个省级规模的试验，是海南省。当然，因靠近香港资本，深圳更早就实际存在着商品房开发。不过，海南的试验则是中央政府第一次主动设计地产市场制度。

当时，海南开始有偿进行土地使用权的分配。第一次搞这个东西是1989年，它的结果——我们大家可能应该都知道——就是当年的海南房地产泡沫。大家可以读下关于那次泡沫的报道：

中国大陆土地市场第一次开放后果之一是九十年代海南房地产泡沫。时称，“要挣钱，到海南；要发财，炒楼花。”

海南特区成立于1988年，1989年的事件暂时推迟了资本向海南涌入，海口房价一度跌至一千元一平方米。1991年，邓小平南巡后，海南开始出现房地产繁荣。

1992年6月，海南原价一千的房子可卖至两三千元一平，黄金地段商品房价可突破一万元一平。部分地区土地使用权出让费用，由十几万一亩涨至600万一亩。海口当时GDP最高增速达83%，财政收入连续两年翻番，房地产收入达70%。海南全省1992年财政收入40%直接、间接来自房地产。1993年，1994年，房地产规模分别增加了14倍、13倍。然而，实际上用作居住和商务活动的只有30%左右，70%左右为囤积炒作。

1995年，海南房地产泡沫开始破裂。1997年，海南房地产跌至谷底。在高峰期，在海南投资房地产企业达5000多家，至1997年，90%企业人去楼空。四大国有银行，在海南的房地产信贷不良率达80%。海南房地产积压量占全国十分之一。1998年统计，海南建省十年房地产开发建设规模达3669万平方米，竣工1689万平方米，在建143.9万平方米，未销售703.4万平方米，空置593.9万平方米。

上面我列了一些数据，讲泡沫多么的严重。曾听去过海南的朋友说，现在也能看到这些烂尾楼，房地产过热、大量的投机产生，然后建了楼之后，楼其实卖不出去，然后企业也没有钱继续去投资。

非常相似的现象也可以在天津于家堡看到。现在去天津的于家堡看的话，还能看到沿着河有很多大楼，但仔细看，就可以发现那些大楼楼顶是没有封上的。可能是当时开发商资金链断了，同时，楼也租不出去，回拢不来资金。开发商没有钱了，没有钱之后楼就没有封顶，就放在那。然后，大片产生这样一种城市景观。

先见之明，政策与法律

资本主义经济活动日益发达后，各类市场的主体很难会因为一纸政策文件而受到有效调节。只有有司法效力的法律法规，才能实际产生效果。

1992年的时候海南有一场研讨会，研讨会上有人说：TA发现实际中，海南国有土地主动使用权就没有真正的操在地方政府手里，被各大公司给分解了。如果再查当时人的这些回忆的话，有人说，实际用地中所谓的“隐形交易”非常多——其实就是腐败。

比如说一个开发商，TA贿赂地方的干部，然后干部就给TA批一个条，TA就拿走块地，可能花了很少的一笔钱，然后TA就可以去开发，就可以去投机套利。在1992年的研讨分析中，已经看到了问题——只不过一如后期许多政策，只要不上升为国家法、上升为可普遍司法裁、只停留在政策文件层面，很容易不了了之。

实际上，我们都知道，1995年，泡沫还是破了。

这说明，资本主义经济活动日益发达后，各类市场的主体——地方政府、开发商等等，很难会因为一纸政策文件（上级规范下级政府行为的）而受到有效调节。只有有司法效力的法律法规，才能实际产生效果。这当然是资本主义的特性——社会活动日益复杂化，无法由精力有限的个别官僚个别督查，而不得不制定普遍性司法规则、委付经济主体自行互纠。或者用党中央的之前常用的术语，存在科学执政/依法治国的需要。

现在经常在谈治理现代化，我们可能要观察下实际的效果——是否依然期待精力有限的官僚全方位处理日益庞杂的社会事务。

大概海南房地产泡沫同时，朱实掌了国务院财经职能（1993年）。为防范金融风险，朱政府曾收紧银根，不过随后又发生了亚洲金融危机，于是大陆政府再次寻找经济增长动力，因而进行土地市场开放。

这次，中央政府对海南房地产泡沫是有很多的反思，这一轮土地开放里，中国政府对整个城市土地制度再次做了调整，尤其强调政府的调控能力、对土地市场的掌控能力。

土地的使用之后开始用招拍挂制度来进行了——便有了 2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（商业经营用地）等一系列制度设计。现在，城市政府把土地拆迁好，然后放到一些土地交易市场中进行拍卖，开发商过来拍，拍完土地之后交一笔土地使用金，然后再去开发。

由此，我们当代的土地使用方式是在这个框架下，就基本上确定了。

土地财政的终点

这个饼图拆分了住房成本：假设你买了2万块钱一平方米的房子，政府基本上是拿了一半。不过，这个模式这几年遇到了新的问题：整体的房地产繁荣差不多停止了。

最后，我找到了凤凰财经做的一个饼图。这个饼图拆分了住房成本：假设你买了2万块钱一平方米的房子，政府基本上是拿了一半。不过，这个模式这几年遇到了新的问题：整体的房地产繁荣差不多停止了。

2014年-2015年的时候有一波“棚改货币化”，棚改货币化就是说在一些城市的郊区，或者说所谓的“棚户区”，给这些住在老房子里面的人们一笔钱，把TA们的房子拆掉再开发，让TA们去买商品房。一般补偿的那笔钱不能一次性买下一套房子，因而在这个过程中，这些老城区或者郊区的居民就需要从自己的存款里面拿出一笔钱。比如说，政府发给TA们10万块钱，TA们自己再掏10万，去买一个房子。这样，居民储蓄就被强制给调动出来，进行房子消费。这又引来了一波房地产的繁荣。

但现在发现，中西部地区或者说中小城市，能买房子的人差不多也都是买了。现在甚至有“收缩性城市”的说法。房地产企业的房子卖不出去了，卖不出去的连锁反应就是地方政府的土地财政搞不下去了。当然北京上海等大都会地区（指标上，就是依然有年轻人涌入的城市）还可以继续玩。但是在中西部的一众城市，比如在黑龙江的一些地方，房子卖不出去了，然后房价很多也很低、很便宜。由此产生一个连锁反应：出现拖欠工资等问题了。

公务员和教师等事业单位职工的工资统筹是县或者市统筹。在一些小的城市，城市政府土地财政搞不下去，而财政收入断了之后，它开始发不出工资了，所以欠薪了。欠薪之后，有的地方就得靠借债等方式度日。有的地方可能更惨，已经没法发工资了，可能已经停了半年，甚至有一年了。再加上最近的疫情，地方财政更是雪上加霜。

现在中央政府在思考如何给地方政府，特别是中西部地区、中小城市，给它财政找钱。其中一个想法是房产税。那房产税究竟怎么操作？我查了下，感觉现在也没有很清楚。

海南的房地产泡沫

先见之明，政策与法律

土地财政的终点

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