立法會《長遠減碳策略公眾參與文件》

【文：何偉歡 香港教育大學大中華研究中心項目主任、羅金義 香港教育大學大中華研究中心聯席總監】

極端天氣引致的嚴重災害近年愈見頻繁，多少提高了國際社會對碳減排的「雄心」。截至去年底，全球已有 127 個國家、823 個城市、101 個地區、1541 家企業承諾要在 2050 年前達至「碳中和」，碳排放第一大國中國的承諾是2060年。儘管新冠疫情重擊全球經濟，仍有「清零競賽」（Race to Zero）和「氣候雄心聯盟」（Climate Ambition Alliances）等倡議，各國都高舉「綠色復甦」（Green Recovery），勢要「Build Back Better！」

但一旦與經濟發展的考慮並陳，環境保護往往處於弱勢。各國減碳雖然雷聲浩大，紛紛提高遠期目標，然而最新公布的《國家自主貢獻綜合報告》，就今年 48 項新提出和更新過的國家「自主貢獻」進行分析，發現目前執行中的氣候承諾只會將 2030 全球的溫室氣體排放量控制在比 2010 年的水平減少 0.5% 而已 ，遠遠低於將全球溫度上升限制在1.5°C 所需的 45% 減排量。今年 2 月聯合國氣候變化組織表示，目前國際社會只是走在「通往 2030 年碳排放量較 2010 年減少 1% 的道路上」，聯合國秘書長 António Guterres 指報告是對「人類生存的紅色警報」（code red for humanity），其實也是對在清零競賽上誇誇其談雄心壯志的各地政府高舉紅牌吧？

「碳定價」是減碳「疫苗」？

在減碳的道路上，很多人視「碳定價」（Carbon Pricing）為減碳「疫苗」。世界銀行《碳價格高級別委員會的報告》把碳定價機制定義為通過價格信號創造財政激勵，以減少碳排放的政策工具；為碳排放定價，透過「污染者自付」原則，將氣候變化成本納入經濟決策，從而推動生產、消費模式的改變，鼓勵低碳發展。不少經濟學家、企業、政府、非政府組織和國際機構（如世界銀行、國際貨幣基金組織、經濟合作與發展組織等）都將碳定價視為效果最好、效率最高的經濟手段。就連 20 國集團財長近期的官方公報也首度將碳定價寫入對抗氣候變化的解決方案當中。

碳定價一般分為碳稅（Carbon Tax）和碳排放交易市場（Emission Trading System，ETS）兩種。簡而言之，碳稅的碳價格由政府決定，減排量則由市場力量決定。碳排放交易市場則視碳排放為商品，容許企業在一定排放總量的前提下，買入或賣出相應的配額，碳價格由市場決定。

碳定價機制並不算是新事物，目前有超過 30 個國家或地區有徵收碳稅，徵收形式不盡相同，有的會成立新的獨立稅項，或者加在已有的能源稅、消費稅當中，又或是取代舊有的燃料稅等等。最早在 1990 年芬蘭已經實行碳稅，主要針對碳和能源課稅，目前碳稅覆蓋的排放量佔全國總量的 36%，今年碳稅額高達 15.25 億美元。亞洲方面，日本在 2012 年開始對汽油、天然氣和煤炭徵收碳稅，在現有的能源稅制上加徵碳稅，並以三個階段漸進式提高碳稅稅率；新加坡也在 2019 年開始對所有排放 25,000 噸或以上溫室氣體的企業徵收新的碳稅，目前約有 40 家公司需要繳交，包括發電廠和半導體，其排放量佔全國總量 8 成，預計開徵頭五年就可以帶來 7 千多萬美元稅收。大部分國家會把碳稅所得用於減碳的政策上，例如日本和新加坡將之用在節能減碳；去年底愛爾蘭的碳稅改革提出將額外收入用於社會保護計畫；德國全新的碳排放交易體系將其收入用於脫碳、降低電費和通勤者的交通成本等。

全球第一個碳排放交易體系在 2005 年由歐盟成立（EU ETS），覆蓋行業由最初的電力行業逐步擴闊至航空業、鋼鐵、水泥等製造業，配額總量由每年 20 億噸減少至今年的 16 億噸，之後每年再以 1.7% 遞減。現時已有 30 個國家、超過 12,000 多間企業和其他碳排放單位參與交易，佔歐盟溫室氣體排放總量的 45%，是目前最成熟的碳排放交易體系。國際金融資訊機構 Refinitiv 數據顯示，去年底 EU ETS 累計交易總額達到 2,010 億歐元，佔全球碳交易總量差不多 90%；單是去年 EU ETS 碳配額交易量就高達81億噸，比2019年增加20%。

而全球規模最大的碳市場就是在兩個月前正式啟動的中國碳交易市場，首批覆蓋的是發電行業，包括 2,225 間煤碳廠和天然氣廠，碳排放量約為 40 億噸，佔全國總量 40% 以上，也是全球碳排放總量的10%，被視為推動中國實現 2030 年前碳達峰、2060 年前實現碳中和承諾的重要工具。

2019 年的 COP25 未能就《巴黎協定》第 6 條「市場及非市場機制」的規則達成共識，António Guterres 認為「國際社會失去了一次在減緩、適應和財政上提升雄心以應對氣候危機的重要機會」。歐盟認為第 6 條的規則雖然尚欠共識，但也不會妨礙各締約國擁有碳市場；事實上，各地許多政府都開始推動屬於自己的碳定價政策，根據世界銀行《2021年碳價趨勢報告》，全球已經有 64 個國家與地區實施碳定價機制，碳排放涵蓋範圍也由 2020 年全球 15.1% 大幅增加至 2021 年的21.4%。去年通過碳定價機制籌集到的資金高達 530 億美元，比 2019 年增加近 2 成。驕人的增長，主要來自上述中國國家碳排放交易體系的推展。

「碳邊境調整機制」的政治經濟學

然而，要為地球築起「免疫」屏障，這樣的數字遠遠不達標；何況現有的碳定價機制也有不少問題 —— 碳定價要真正發揮功用，是有條件的。

根據 2017 年世界銀行的建議，要達成《巴黎協定》目標，控制全球升溫 在2°C以內，2020 年每噸碳價應為 40-80 美元，到 2030 年應為 50-100 美元；若要進一步達到 1.5°C 的目標，2030 年的碳價要達到每噸 160 美元水平。可惜現行的碳價遠遠未能達標，以碳稅為例，碳價可以由每噸低於 1 美元至每噸 137 美元不等。目前亞洲只有新加坡和日本有徵收碳稅，但兩國稅率偏低，分別是每噸 3.7 美元和 2.6 美元；歐洲國家的稅率較高，例如瑞典是每噸 137 美元、瑞士是 101 美元。碳市場方面，中國碳交易市場首個交易日的收盤價不足 8 美元，而歐盟碳市場價位則是每噸 59-70 美元，兩者相差 8 倍；跟世界銀行 2020 年的目標價比較，中國的碳價比目標低 10 倍有多。

然而，中國並不是少數不達標的國家，目前全球的碳價只有 9 個碳定價機制，不足 4% 可以看齊世界銀行的目標；受碳價規範的排放量中，超過一半的價格低於每公噸 10 美金以下。碳價普遍偏低，使其實際效用大打折扣。（當然，也有國家是有計劃地準備提升碳價，加拿大就計劃在 2030 年前以每年增加 12 美元的增速將聯邦碳價格提高至 135 美元。）

更何況，現時不是所有國家都有落實碳排放權市場之類的碳定價機制，國際間沒有設置全球碳價下限，對於有推行碳交易機制、碳價又高的國家來說，難免會加重本土企業的生產成本。於是，又出現了碳排放由限制嚴格的地區轉移到相關法規較為寬鬆的地區，導致後者溫室氣體排放量增加的「碳洩漏」（carbon leakage）情況。

所以，歐盟今年提出全球首個「碳邊境調整機制」（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），規定任何出口至歐盟的受規範商品都要為其碳含量繳稅，務求使外地和本地企業在碳成本上站在同一起跑線。當然，此舉在歐盟內外都引起不少反對聲音，在政治和貿易層面面臨多重挑戰。聯合國貿易發展組織警告，CBAM 可能會改變貿易模式，有利於資源效率高、工業生產碳排放較低的國家，但對發展中國家的出口可能產生不利影響。中國、印度、巴西和南非已發表共同聲明，表示反對歐盟的碳邊境稅計劃，認為這破壞了國際氣候政策中「共同卻有區別責任」（common but differentiated responsibilities）原則，是保護主義的貿易壁壘；澳洲揚言要在世界貿易組織提出替代方案。

CBAM 的未來發展將會是 2021年 聯合國氣候變化大會（COP26，在英國格拉斯哥舉行）的焦點議題之一，前景雖是未知之數，但已經發揮作用推動已有或未有碳定價的各方政府積極回應減碳問題。例如已經實施碳定價機制的加拿大，最近宣布正在研究推出自己的碳邊境調整機制；未有碳定價機制的烏克蘭亦宣布計畫在 2025 年前啟動國家碳排放交易機制，以滿足歐盟的碳邊境調整要求；美國在沒有設立國家碳價格的情況下，拜登政府公開表示考慮會對未能履行自身氣候義務的國家徵收邊境調整稅。除了政府，土耳其工商協會有意將自身政策與歐盟的要求保持一致。而與此同時，俄羅斯、泰國、越南、印度、南非和土耳其等國都表示會開始研究和深入瞭解此類機制將對自身經濟有何影響，以及哪些政策可以幫助他們避免支付邊境費用。

港府有讓公眾參與碳定價討論嗎？

單調地依賴這種所謂減碳「疫苗」，其實不能令到地球健康，要多管齊下才能救助氣候變化危機；而且各地政府都需要參與，難以置身事外。然而，香港作為國際金融中心，連討論碳定價也少之又少，遑論考慮實施。即使立法會的《長遠減碳策略公眾參與文件》中，「碳定價」、「碳交易」和「碳稅」3 個詞語加起來也只是出現了 8 次，根本沒有足夠資訊讓市民了解碳定價在國際的發展趨勢；報告最後竟然以「公眾參與中沒有得出結論」、「我們需要密切留意碳定價的發展趨勢及其對減緩氣候變化的潛力」作結。中國自 2011 年 10 月開始在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、深圳和福建 8 個省市開始碳排放權交易試點，醞釀多年後終於今年正式啟動。《紐約時報》強調碳市場對中國在緩解氣候問題上的雄心至關重要，香港特區政府到底有沒有密切留意國家碳定價的發展趨勢，看看可以對此作出什麼貢獻？去年歐盟碳排放比 2005 年降低了  20%，平均每年減少 1.4%，碳交易市場對減緩氣候變化實在是有潛力和推動力的。當國際社會和國家都在「清零競賽」中奮力前奔時，究竟港府呆在原地等什麼？