【公投對決3】政黨對決淪為動員投票工具 台灣學者：應大修《公投法》納入充分審議機制
台灣公投從1990年代推動住民自決運動開始，直到2003年底才通過《公民投票法》，從最早被稱為「鳥籠公投」的超高門檻，到2017年修法後被稱為「不設防」公投，台灣民主在錯誤中不斷學習經驗；台灣學者認為，公投變成「政黨對決」，固然各有優劣，但更重要的是，台灣公投法缺乏配套措施，讓公投淪為被政黨動員而投下「同意」或「反對」票的工具，未來應大幅修法，納入充分審議等配套措施，才能避免空有其名、流於政治立場的選擇。
台灣《公民投票法》在2003年底通過，當時陳水扁雖已擔任台灣總統，但立法院仍是國民黨佔多數，因此提高連署及過關門檻，必須投票率超過50%、同意票大於不同意票，才能過關；直到2017年修法，才降低門檻，包括只需第一階段2千人、第二階段30萬人連署，投票率超過25%，且同意票大於不同意票，就可過關；後來，2019年在民進黨立委佔多數情況下，再度修法，將大選與公投脫鉤，因此，明天也是新版公投法通過後，首次未與大選共同舉行的公投。
台灣中央研究院台灣史研究所副研究員吳叡人曾在一場座談會提到，從百年來台灣現代政治傳統形成的軌跡中，探究台灣人如何想像與實踐「民主」，並在其中觀察公投與台灣民主的關係。他說，1895年「台灣民主國」開啟台灣人對現代政治的想像談起，直到日據時代、戰後到台灣民主運動、民主化階段，鋪陳台灣發展歷史的脈絡。
吳叡人認為，吳叡人認為，臺灣史上長期的外來威權／殖民統治帶來的主權與民主治理問題，使民主與主權問題同時出現，長期交纏，成為台灣現代政治史上一個反覆出現的主題，或者稱為leitmotif（主旋律）；在台灣住民試圖解決這個問題的過程中，「台灣人自決」成為台灣民主傳統一個重要的語彙和核心價值。
吳叡人認為，這是歷史塑造的結果，也就是說，台灣人對民主的百年追求，塑造了一個強大的「自決」意識形態，與其衍生的直接民主 （公投）意識型態，主張「台灣人要自決」這項最重要的價值，而公民投票是自決的型態。
吳叡人說，隨著九零年代台灣民主化以來的民主實踐，包括藉由國會改選與總統直選，重建代議民主與行政權的基礎外，也開始追求進一步民主深化，最主要的，就是在制度面先追求直接民主，之後再進一步追求審議民主與多元民主。其中，公投立法與核四公投，就是直接民主的訴求。
他認為，有人批評2014年占領立法院的「太陽花運動」是民粹主義，但當年藉由公民審議實驗，「人民議會，接力審條例」活動，對服貿議題進行公民審議，並提出人民議會決議，不僅透過佔領立法院、批判黑箱立法體現直接民主，也同時展現對審議民主的追求。
今年公投最後又淪為政黨對決，吳叡人認為，從制度上來看，這是台灣民主發展路徑依賴的結果，也就是前階段大家熱烈追求直接民主，但對直接民主理解太少，導致制度設計不夠不夠周延，如先前幾次公投，也出現被政黨進行民粹操作等負面效應，「這是一個共業，無法逃避，只能面對，並且承擔其後果」。
不過，他對台灣的自我學習過程仍有期待，因為透過這次公投，看到台灣人民正在快速的學習，甚至自我修正。無論結果如何，都應該把這次經驗視為另一次嘗試錯誤的過程，並依據此經驗修正、改善台灣的民主制度。
所以，吳叡人認為，沒有審議的直接民主，容易墮落成民粹動員，所以直接民主與審議民主必須並進，才能擴大參與和強化審議功能。另外，降低公民權門檻的同時，也必須強化公民審議機制，因此，公投法必須大幅修正，納入充分審議的要素。
至於推動公投最早與主權及人民自決相關，吳叡人認為，依現行台灣民主發展情況來看，必須認真思考，主權公投是最終極的審議，必須以最審慎的態度處理，在最適當的時機運用。
從社會參與的角度來看，台灣政治大學社會學系退休教授顧忠華接受眾新聞訪問時表示，公投出發點，是希望公民透過辯論了解政策，是公民社會重要的參與形式，但台灣一開始推行公投，就帶有政治目的，所以國民黨執政時，非常反對公投；後來民進黨執政，開始用公投讓人民行使自己的意志，但前幾次公投也帶有很強的政治意味，例如入聯公投；當時他觀察到，台灣人民對於公投帶有很大的不信任，甚至認為只有某種政治立場的人才會去投。
顧忠華認為，經歷政黨輪替，公投法一修再修，台灣人對於公投的態度，還是不認為是成熟的制度，因此，對於公投的興趣，遠遠低於一般選舉的興趣；以2018年九合一選舉為例，投票率到66%，但公投也只有約55%，很多人投了選舉票，不願意投公投票，所以公投在台灣有類似嘗試錯誤、不斷修正過程，包括能否與大選一起投，代表公投本身還是一個不確定狀態。
顧忠華表示，一般公民對於公投比較冷漠，要讓大家進行理性辯論，台灣還少了一些配套，例如在哪邊討論？現在雖然有電視發表會，但只流於立場宣示，看的人也不多；如何讓公投在社會上進行討論，這次公投還是少了這個普遍討論的過程。
顧忠華說，現在公投已變成選舉輸贏，其實公投不在輸贏，而是政策能否獲得人民的同意，人民是否同意要看對議題的了解與判斷，但在這次公投，很容易流於立場的選擇，對公投來說，這點很可惜。
不過，從台灣歷史發展脈絡來看，每一次公投，都是台灣社會學習的一部分，就像台灣從日據時代就有選舉，當時台灣民眾了解一種民主制度叫做投票，對事的公投，也是在2000年民進黨執政後才開始有機會，難免會有公投制度不夠完備，配套措施不完整，缺少實際操作經驗的問題。
不過，目前公投都還是以政治人物說明，一般民眾還是無法發表自己的看法，對於公民參與，顧忠華認為，這次公投投票率也無法很高，除了沒有跟選舉綁在一起，在人民對於公投有刻板印象之下，投票率要有很高公民參與率，可能需要一段時間。
中央研究院法律所研究員蘇彥圖曾在今年3月投書媒體，提出「政黨政治是公民投票的一把兩面刃」，並「預見」這場公投像是主要政黨選舉競爭的延長賽或者會外賽；他接受眾新聞訪問時表示，政黨競爭對公投審議來說有好有壞。好處是透過競爭，帶動較多資訊與討論，也有動員效果，但不好的那一面，就是政黨歸隊，基本盤對決，政治極化加上政黨標籤，也讓公投討論極化，導致缺乏中性討論空間。
蘇彥圖說，國民黨高舉大旗，說是對民進黨的不信任投票，民進黨出面反駁，說公投應該是對事，不是對政黨，但不可否認的，它確實有這樣的政治意涵。況且，若行政院及民進黨主張的「四個不同意」獲得人民支持，代表也是民意認同的方向，對於政治上也是好事。
他認為在此發展下，最重要的關鍵還是在於中間選民，因為他們不是投票部隊，不會因為某個政黨要他們投都同意或都不同意，就有如法庭上攻防戰一樣，在雙方各自主張訴求過程中，民眾也會得到較多資訊。
蘇彥圖說，不要想把公民投票想得太理想化，由公民直接進行，不需要政黨，事實上，不可能存在這種政治真空；透過政黨對決，對中間選民來說有幾個影響，首先是政黨競爭增加決策資訊，其次，也可能因為民眾感覺都在惡鬥，而降低投票意願，第三種，則是透過這些資訊，了解自己做出的決定將攸關國家未來發展，並對自己的決定承擔責任。
所以，以「公投綁大選」為例，問題不在於非要綁或一定要分開，而是看是否有更好的方法，例如若要綁，是否可以不要綁太多案，若要分開辦，也要想如何因為民眾沒有熱情、關心度不足而不去投票，造成投票率不足。分開與合併不是重點，而是讓民眾有較好的討論，不是亂做出決策。
他認為，此次四個公投案，對台灣未來的發展都是滿關鍵的，不管從能源、國際經貿角度來看，三個案子影響都很大，一旦公投案通過，影響很大，會產生很大政策變動成本，使得未來施政更加困難。
蘇彥圖認為，此次國民黨主張四個公投案都同意，但可惜的是未發展完整論述，也就是當四個公投案都通過後，台灣未來發展的路如何走得下去？比較負責任的作法，要告訴人民，禁了萊豬，國際經貿如果真的被杯葛了，應該怎麼辦！三接要遷離，替代方案為何！不然流於大家各說各的，都是政治上面的攻防，都可以講得很爽，也容易激發大家的同仇敵愾。
另外，公民監督國會聯盟執行長張宏林從20幾年前參與台灣環保運動，他也看到此次公投的矛盾之處，例如「珍愛藻礁聯盟」提出要求將第三天然氣接收站遷離桃園大潭一案，藻礁如何保護？或是一點都不能破壞？張宏林說，官方對於藻礁案的話術就是，環保與環保的選擇，而非界定在經濟與環保的選擇，因為人活著一定會使用自然資源，所以談的是更高位階的永續概念，若不願接受，就要思考必須付出的代價是什麼。
張宏林說，現在藍綠都會加上額外話術，例如國民黨會用「討厭民進黨」、「教訓民進黨」，另一邊的民進黨也會用「台灣價值保衛戰」、「抗中保台」等，在原本公投事件以外，再疊加其他事件作為包裹，企圖擾動原本不想去投的人，讓公投本身附加額外的價值，希望回流衝高各自的投票率
他認為，投人就是對於人及政黨投以好惡，投事比較複雜的事，又與政黨代表做了這件事產生連結，投事的過程，民眾也在學習民主深化的內容。
張宏林說，每個案子都涉及很多專業資訊，台灣現在最麻煩的就是現在資訊的正確與否，在壁壘分明的藍綠政黨結構情況下，以往會期待說公道話的第三方，例如媒體或學者，但也都不斷受到對方陣營的挑戰。這也顯示目前政治互信程度很低，導致台灣沒有一個較為客觀公正資訊做為大家參考的依據。
他認為，選舉、罷免、創制、複決是人民重要權力，特別公投是直接民主的行使，原本應該是最完美的民主制度，但回過頭來說，為何要代議制度？就是因為透過代議，讓這些學識背景專業具有代表性的人可作為代議，若所有事情都要透過直接民主，代議制度就沒有意義了。
以這次國民黨提出的「公投綁大選」為例，公投不是併不併大選的問題，而是實行直接民權及其他必須嚴肅檢視的問題。國民黨若想作為帶領台灣深化民主的政黨，藉由綁不綁大選這件事試圖解決公投問題，大有問題，現行法律有許多不足，是太淺碟的做法。
對於中國大陸是否會干擾此次公投？學者也都各有想法，蘇彥圖認為，中共若從過去選舉學習教訓，了解任何正式表態或主張都會適得其反，對台灣多數人可能造成反感，可能會透過網路資訊或假訊息製造一些紛擾，影響台灣人對民主制度的信任，或塑造「民主就是這麼不好」的印象，「不是只想要影響這次投票結果，而是長期而言，塑造台灣民主很糟糕，大家都在惡搞的印象，強化對台灣民主的失望與不信任」。
蘇彥圖認為，中國崛起，對於它們的專制統治也很有自信，所以會想辦法擴大民主陣營內部政治衝突，讓大家對民主失去信心，這是一個長期目標，短期是否有辦法確保希望的人當選或影響政策，反而是其次。
張宏林認為，政黨討論的過程，放大有利己方的部分在所難免，最低限度就是不能提供錯誤資訊，或惡意引導不對資訊，台灣面臨較大的問題在於，境外特別是中國媒體、或台灣內部不同陣營支持者所釋放出來的訊息；不只這次公投，歷次選舉都會如此，他認為，公投也是選擇台灣方向及梳理對這些事情態度的一個機會。
顧忠華認為，在討論不足情況下，貿然做出決定，不只是公投結果受影響，放在一般選舉來看，任何選舉影響都很大，因為每次選舉都會牽動政治生態、政治版圖的改變，除非像過去國民黨一黨專政，或是中國統治，完全不讓人民有選擇的機會，不然選舉就有高度不確定性，會影響到社會走向，公投在這個議題上也沒什麼，如同每次選舉完之後，許多評論也會說選民做出聰明選擇，希望最後結果是「天佑台灣」。
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