【特寫】12.18 台灣「四大公投」勢將左右政制、民生、環保、外交 但爭議是甚麼？
投票日臨近，社會爭議聲不斷──說的是台灣「四大公投」。這場公投涉及四大議題，包括「公投綁大選」、「重啓核四」、「保護大潭藻礁」及「反萊豬進口」。爲何這些議題成爲公投案？公投結果對台灣社會以至政局產生甚麼影響？對岸的公投法案對已經擁有「完善選舉制度」的香港有值得參考之處嗎？
《立場新聞》以本文整理今次台灣「四大公投」各項議題的脈絡。
【公投綁大選】公投何以被譏假民主？
「公投綁大選」，即公投與大選一同進行。
首先，過去公投確實是綁大選的。以今次四大公投為例，它是根據 2003 年正式生效的《公民投票法》（下稱《公投法》）訂立。而《公投法》通過之初，第 24 條規定：「中央選舉委員會應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票，並得與全國性之選舉同日舉行。」是為公投投票日與大選綁定。
「公投綁大選」原則上有不少好處，例如與大選一併處理可減少成本，同時可藉大選的關注度增加選民對公投議題的認識和投票率，而投票率其實會間接影響公投結果。目前，《公投法》規定提案須具達投票權總人數四分一的有效同意票，而且有效同意票多於不同意票方可通過。以「四大公投」爲例，由於擁有投票權的選民達 1,982 萬人，因此每項公投案須獲得選民人數四分一，即超過 495 萬票，並超過不同意票數才可通過。
而其實《公投法》最初更是以過半數選民同意作門檻，只是頭六次「全國性公投」提案全都因爲投票率不過半而遭否決。當中不乏「強化國防」及「台灣加入聯合國」等重大議題，都是在獲得超過九成同意票的情況下被否決。議題大比數同意卻仍被否決，顯然不理想，故公投制度又被部分政客戲稱爲「鳥籠公投」[1]假民主。由此可見，「公投綁大選」，有利達到公投所需票數。
不過「公投綁大選」亦有不少問題。首先，公投與大選結合，容易令程序混亂。公投議題特別多時更甚。 以 2018 年台灣九合一選舉為例，捆綁多達十項公投議題，引發票站外大排長龍及開票投票同步進行等亂象。此外，民眾亦容易將公投議題與候選人及政黨混為一談。也是因此，民進黨其後在 2019 年修訂《公投法》，將每兩年一度的八月最後一個星期六列爲公衆假期做「公民投票日」（原定「四大公投」亦是在今年八月底舉行，但因疫情關係延期至年底），並將公投與大選脫勾。由於此舉令公投更難越過 4 分 1 票數門檻，國民黨立委江啟臣又譏諷此舉為「鳥籠公投」的升級版「鐵籠公投」，故提案重新讓「公投綁大選」。
公投制度何去何從，將是這個時代下台灣處理民權的一大看點。
【重啓核四】爭議多年 公投結果也難定局
「重啓核四」是台灣長壽政治議題。「核四」指的是「龍門核能發電廠」，是目前處於封存狀態的台灣第四座核能發電廠。爭拗核心離不開核電安全和保障能源兩者之間對壘，「核四」的命運在輪迴於重啓與封存下，伴隨著兩黨輪替交織而成。
事實上，《公投法》立法前，九十年代「核四」議題便已在地方公投出現。2000 年台灣首次政黨輪替，陳水扁政府爭取停建「核四」不果，僅維持 110 日便因違約問題被逼復工。此後工程進度停滯不前，又遇上 2011 年日本 311 福島核災，再次觸發台灣社會反核情緒高漲。2014 年，行政院長、國民黨籍的江宜樺宣佈封存核四，並規定日後若啟用，須經公投決定。
而「核四」得以登上公投舞台，與擁核學者黃士修密不可分。
黃士修擁有理科背景，在福島核事故後成立團體「核能流言終結者」反駁有關反核論點，並在 2015 年以政策幕僚身份爲國民黨洪秀柱助選。2018 年黃士修發起「以核養綠」公投，最終取得足夠連署的公投案名爲「廢除電業法第 95 條第 1 項」，即取消 2025 年前台灣核能發電設備全部停止運轉（非核家園）的規定。
這裏有一點須注意：即使電業法相關條文遭廢除，亦只是代表 2025 年台灣不廢核，不等於會重啓「核四」。最終「以核養綠」公投案獲通過，黃士修亦打算再下一城，領銜今次公投中的「核四商轉公投」，一旦獲通過，台北當局將有機會重啓「核四」發電機組。
爲何只是「有機會」重啓而非肯定重啓？原因在於即使公投案獲通過，仍有多重關卡在前。
例如台電提供的環評報告提到，「核四」廠房區內有被稱爲「S 斷層」破碎帶，而附近海域亦有不少活動斷層，令耐震設計成疑。有份參與專家會議審查的台大地質科學系教授陳文山表示，若「重啟核四」要作進一步地質審查，需要拆除機房，挖開斷層帶和反應爐地下的低速帶，動輒花費四至五年時間。
此外，行政院原子能委員會（原能會）直指「核四」建築執照已於去年底期滿，核燃料更於今年 3 月全部運出，形容「核四」法律上嚴格而言已非核電廠。原能會主委謝曉星甚至在立法院上不諱言，重啓「核四」機率爲零，至少需要十年時間。可是，前「核四」廠長王伯輝反駁政府稱，相信「核四」1、2 號機只需兩至三年時間便可重啓，而燃料棒亦可重購，質疑政府故意透過行政程序拖延審批。雙方各執一詞，誰是誰非難說清。
再者，行政部門如有意，亦可利用特別手段「繞過」公投結果。「核四商轉公投」立法原則屬於創制，按《公投法》規定，公投案一旦通過，行政院須於三個月將提案送交立法院審議，而限期爲下一會期休會前；然而就算行政部門未能按時完成，《公投法》亦無設罰則。換言之行政部門可以技術性問題爲由令提案未如期完成而落空。
加上《公投法》只規定公投內容於兩年內不得改變原則或廢除，意味兩年限期一過，公投結果亦可作廢。以 2018 年 「反空污」公投案爲例，當時公投通過「『平均每年至少降低 1%』逐年降低火力發電廠發電量」，翌年火力發電量的確減少 3.6%，但 2020 年公投效力一過，經濟部隨即以重大投資案爲由，將火力發電量增加 3%。同時由於「平均每年至少 1%」的計算方式未有在公投主文中列明，亦產生混淆和法律漏洞之嫌。
可見通過公投和民意改變社會的理想之間，存在不少落差。
【保護大潭藻礁】兩套環保方案的爭議
位於桃園沿岸的「大潭藻礁」正興建由石油公司「台灣中油」擁有的「觀塘液化天然氣接受站」，亦稱第三接受站 （三接）。公投旨在詢問是否同意台「三接」遷離大潭藻礁海岸。
「大潭藻礁」經歷 7,600 年形成，擁有 24 種造礁藻類，包括 19 種世界新物種，而其所屬的「桃園藻礁」，更獲分類爲國際自然保護聯盟 (IUCN) 的生境和物種管理保護區。台灣環保團體認爲，「桃園藻礁」是世界罕見的大型淺海現生藻礁地景及生態系。公投領銜人潘忠政是退休國小自然科老師，他發起的公投案在聯署階段獲不少環保團體支持，但由於民進黨在公投前推出替代方案，使不少環保團體改變立場，令公投結果增添變數。
潘忠政領銜的「藻礁公投推動聯盟」提出將「三接」遷至台北港；但台灣行政院表示該方案將經過藻礁和人口密集區，欠缺可行性。執政的民進黨當局反提出的，則是「三接外推方案」。新方案下的液化天然氣接收站面積大幅縮小，選址亦由岸邊「外推」遷移至 1.2 公里外海域，透過棧橋連接輸氣管，以遠離藻礁區及避免浚挖破壞水底礁體。估計「外推方案」成本將增加 150 億新台幣及延期兩年半完工。
對替代方案，潘忠政堅決反對，強調即使「三接」選址移離藻礁，仍會影響附近生態系統；然而部分環保團體就表明支持替代方案。「台灣環境保護聯盟」認爲方案可以兼顧建站及保育，呼籲民衆在公投中投下反對票。有份參與公投聯署的兩大環保團體「地球公民基金會」及「綠色公民行動聯盟」，也在公投前一個月亦先後改變立場，接納民進黨當局提出的「外推方案」，呼籲民衆在公投中投下不同意票。而本身是「藻礁公投」小組成員的「台灣親子共學教育促進會」則以公投令議題政治化爲由，宣佈退出小組。公投未開始，替代方案已加劇環保界對議題的分歧。
「重啓核四」和「保護大潭藻礁」公投案，結合起來亦令不少環保團體相當為難。
簡單來說，「藻礁」所代表的液化天然氣是取代燃煤發電的重要來源。若「保護大潭藻礁」成功，可能導致液化天然氣供應不穩，進而為延遲核電廠退役增加籌碼。台灣環境規劃協會理事長趙家緯和前環保署副署長詹順貴皆同意，假若公投結果顯示民衆同時支持保護藻礁和重啓核四，核電廠延遲退役的可能性就會增加。因此，對於不少持反核立場的環保團體而言，今次公投的棘手之處在於，若「保護大潭藻礁」通過，便間接增加選用核能的風險。這矛盾逼使它們顧全大局，重新思考對「保護藻礁」公投案所持立場。
液化天然氣接收站的選址亦關連到「區域正義」的問題。
目前台灣供電結構一直存在「南電北送」的爭議。由於北部整體用電量大於發電量，台灣電力公司每年平均從南部輸送 134 億度電到北部，令坐擁大型燃煤發電廠的中部或南部城市如高雄須承受較嚴重的空氣污染問題。
過往，台灣總統蔡英文及行政院長蘇貞昌都以此爲由，明確支持「三接」及反對「核四」。高雄市長陳其邁及台南市長黃偉哲日前亦表示支持北部興建「三接」承擔區內發電責任。是故民進黨將拉票重心放在南部基本盤，高雄市黨部主委趙天麟及台南立委王定宇分別揚言，週末將動員當地民衆投下最多不同意票及最高不同意票比例。
公投結果未正式出爐，能源供應引致的南北分歧已浮上水面。
【反萊豬進口】食安爭議扣連美台經貿談判
放到最後、但重要程度絕不比其他公投案低的，是「反」所謂「萊豬」，意指含「萊克多巴胺 (Ractopamine)」的豬肉相關製品，亦即瘦肉精的一種。
不少人會將「萊豬」和美國進口豬肉劃上等號，事實上「萊克多巴胺」並非只有美國容許使用，不過由於 2021 年起台灣重新容許進口美國豬肉，令「萊豬」議題再次升溫。
根據台灣衛生福利部（衛福部）數據，2021 年至今進口豬肉僅佔 12％，而當中佔最大比例的國家按順序是西班牙、加拿大、丹麥和荷蘭，然後才到美國，進口豬肉重量甚至不及位列第四的荷蘭四分一。雖然《紐約時報》2015 年引述部分估算指，美國飼養的豬隻有六至八成有使用「萊克多巴胺」，但台灣的抽驗結果又顯示，未有任何批次豬肉被驗出含有「萊克多巴胺」。由此可見，美國雖然跟「萊豬」有密切關聯，但說所有「美豬」都是「萊豬」，或所有「萊豬」皆是「美豬」，則有欠準確。
對消費者來說最重要的問題是：到底「萊克多巴胺」本身是否有害？
2006 年上海發生瘦肉精中毒事件，三百人吃過含「克倫特羅 (Clenbuterol)」的豬肉後出現嘔吐和心跳加速症狀，需要集體送院。台灣行政院農業委員會（農委會）事後決定一刀切全面禁止使用四種瘦肉精，包括「萊克多巴胺」。自此「萊豬」在台遭禁。
直至 2020 年蔡英文成功連任後，當局着手開放「萊豬」進口，被外界視爲促進美台商貿關係重要一步。至今，「萊克多巴胺」仍然在全球多達 160 個國家未獲正式核准。國際糧農組織及世界衛生組織之食品添加物專家委員會將「萊克多巴胺」每日可接受攝入劑量訂於每公斤體重每日不多於 1 微克，台灣當局跟隨相關標準。美國、日本及歐洲等國則將標準訂在 1-1.25 微克，而加拿大標準則爲 1.4 微克。至於歐盟食品安全局就因爲科學證據不足爲由，至今仍然全面禁止「萊豬」在市場出售。香港食安中心則容許「萊豬」進口並定期抽驗確保符合標準。
多重標準問題不只在國際層面。問題是﹕即使台灣容許進口「萊豬」，但當地養豬戶卻仍被禁止使用「萊克多巴胺」，農委會主委陳吉仲辯稱此舉可保持台灣本地產豬肉的競爭力和提供消費者更多選擇。農委會數據同時顯示，自年初開放「萊豬」進口以來，實際本地產豬肉市佔比輕微上升至 93%，豬肉價格除供應緊張月份外大致平穩，顯示「萊豬」對台灣本地豬肉市場影響暫未見顯著。
不過，「萊豬」爭議倒不僅侷限於豬肉是否安全云云，背後隱藏的更大議題是美國和台灣之間經貿關係協議的談判。近期，美台官方以至民間關係不斷改進，縱然雙方早已簽署「貿易暨投資架構協定 (Trade and Investment Framework Agreement, TIFA)」並不定期召開會議交流，但兩者至今仍未正式簽署雙邊貿易協定 (Billateral Trade Agreement)。
對美國而言，台灣是第十大貿易夥伴及第七大農產品出口市場，台灣整體糧食進口近四分一亦來自美國，其重要性不言而喻。美國對「萊豬」議題是否重視，在官方表態上可見一斑。美國貿易代表署今年三月發表年度貿易政策報告，表示嚴重關切台灣無科學根據的農業政策，並將移除牛肉及豬肉市場壁壘列爲優先事項。新任美國在台協會處長孫曉雅在十月底亦罕有以外交人員身分，對「反萊豬進口」公投案表態，重申美國的食安檢測系統嚴格可靠，又指自己和家人都食用美國豬肉，強調處方會密切關注公投發展。
分析指蔡英文政府期望順利解決「萊豬」爭議，以繼續爭取簽訂台美雙邊貿易協定，以至納入美國總統拜登宣佈即將建構的「印太經濟架構 (Indo-Pacific Economic Framework)」。另一邊廂，雖然美國不會參與，但台灣亦有意加入由加拿大、澳洲和亞洲多國組成的跨太平洋夥伴全面進步協定 (CPTPP)，尤其正值南韓剛宣佈入紙申請加入協定，令台灣倍感壓力。目前，CPTPP 十一個成員國以及南韓都跟隨世界食品法典委員會 (Codex) 標準，開放「萊豬」進口。行政院長蘇貞昌日前表示，「反萊豬進口」公投假如獲得通過，將使台灣被質疑不願跟隨國際標準，影響台灣加入 CPTPP 以至世界其他貿易協定的進程。
故此，「四大公投」議題中，「反萊豬進口」結果爲何將對蔡英文政府的外交政策和台灣提升國際地位有一定影響。但其實處理「萊豬」爭議又是否只有進口與禁止兩個選項？一向行事作風獨斷的台北市長柯文哲有另一套看法，他認爲標示豬肉是否「萊克多巴胺」即可保障民衆選擇權。台北市於是在今年元旦放寬進口「萊豬」的同時，亦通過《食品安全自治條例》，在連鎖超級市場等商戶設置「不含萊克多巴胺」專區，及要求肉品進口商進行強制自主檢驗。
這個例子會否啟示公投結果將複雜政策簡化成選票上二元對立的選項，抹殺了其他可能性？看來還要留待「四大公投」結果出爐後才可定奪。
註釋
- ^ 鳥象徵民主，鳥籠即假民主之意。