【特寫】回顧美國民主峰會﹕中國批評以外 西方評論如何看待它？
早前美國舉辦首屆民主峰會，中國透過官媒文章、官員演說、官方論壇，作全方位批判──這多少是意料中事，但同時也令峰會「被搶 fo」。實際上，峰會進行得如何？評論家的觀察如何？美國這壇「大龍鳳」有沒有取得甚麼成果？
民主峰會有何焦點？
一連兩日在網上舉行的全球民主峰會，共有 110 個國家和地區參加。參加者不一定是政府官員──有些地方獲邀的是社運人士或反對派領袖，當中包括白羅斯的 Svetlana Tikhanovskaya 及委內瑞拉的 Juan Guaido。
峰會亦邀請了公民社會領袖、議會議員及傳媒工作者等。例如菲律賓，該國總統杜特爾特獲邀演說的同時，剛獲諾貝爾和平獎的菲律賓網媒 Rappler 創辦人雷薩 (Maria Ressa) 亦有應邀發言。
峰會有三個主題﹕反威權、反貪污和保護人權。此外亦有談及其他議題，如傳媒自由、私人企業角色、性別等。
與會者發言內容──正如大多人早知──不太重要。值得一提的倒是美國為證明峰會並非「打嘴炮」，宣布設「民主復興總統倡議 (Presidential Initiative for Democratic Renewal)」，撥款達 4.24 億美元（約 33 億港元），以支持自由和獨立媒體（4,700 萬美元）、打擊貪污（7,600 萬美元）、支持邊緣及公民改革團體（6,300 萬美元）、保護工人權益（1.22 億美元）、推動支持民主的科技（2,800 萬美元）、以及支持從事教育、醫療、民主及公平選舉方面的社運人士（8,500 萬美元）。
美、澳、丹麥、挪威，亦配合峰會作「出口管制及人權倡議 (Export Controls and Human Rights Initiative)」，提到一些較具體的措施，例如在出口與知識產權授權事務上，明文擬定自願遵從的行為守則，以助政府與科技公司做生意的同時考慮人權議題。美國國際開發署 (USAID) 指，美國會在輸出數碼工具方面會負更大責任，避免進口國家用這些工具打壓人權。
美國舉行峰會的兩個背後目的
根據美國國務院說法，峰會目的是「為領袖提供平台」，宣布他們捍衛民主的改革和倡議，以尋求實際意念，達到對抗威權與貪污等目的。
當然，正如大多政治家的言辭，官方所謂「目的」是空泛的。實際美國有何意圖，專家主要有兩種看法。
其一關於美國自己。美國民主質素近來被受質疑，經濟學人信息社 (Economist Intelligence Unit) 早在前總統特朗普上任前，已將美國民主評級下降至「缺陷民主 (flawed democracy)」。是故布魯金斯學會 (Brookings Institution) 學者 Ted Piccone 認為﹕「拜登政府嘗試做的，是為國內民主創新需求穿針引線，同時嘗試恢復我們（美國）在海外的地位。」
其二關於中國與俄羅斯。中國雖然沒受邀請，美國也沒多談及它，但其「影子」總似乎無處不在。一些美國提及的現象，如有國家利用科技對公民社會施加控制，亦被視為劍指中國。正如芝加哥大學政治科學副教授 Paul Poast 所言﹕「峰會並不大與『在』的人有關，而與『不在』的人有關，特別是中俄。」他認為，美國目的是連結國際社會以對應中國。
在這一點上，也許最「心水清」的，還是巴基斯坦總理 Imran Khan。他在峰會舉行前一刻突然宣布退出，理由是無意成為任何政治勢力一部份。他指，世界已因捲入冷戰受得夠多，巴基斯坦不想重頭來過。
這是「民主峰會」，並沒有人說與冷戰有關，可是 Imran Khan 的發言，誰都明白。
專家﹕如果針對中國就不應這樣搞
不過話又說回來，這峰會真的是針對中國嗎？
沒有明言的事，誰都只能用猜。昆西國家事務研究所 (Quincy Institute) 學者 Stephen Walt 就坦言，終究峰會還是不知真正目的為何。
他的意思是，可能連美國也不知自己目的為何。這模糊性反映在峰會邀請名單，而名單亦可謂今次民主峰會最大爭議所在﹕許多不民主的國家受邀，另一些較民主的國家卻又不獲邀請。
卡內基國際和平基金會 (The Carnegie Endowment for International Peace) 指，根據非政府組織「自由之家 (Freedom House)」排名，超過三分一的受邀國家屬「不自由」或「部份自由」。民主程度低下卻仍受邀的國家，包括巴基斯坦、菲律賓、波蘭、伊拉克、剛果等。
至於新加坡，以及茉莉花革命唯一成功例子突尼西亞，卻未受邀。雖然新加坡也不大民主，但最少應該比剛果民主才對。
有評論認為，邀請名單奇異，也許是因為美國並非以民主程度判斷誰人獲邀，而是因應其「隱藏」目的──即針對中國──加以考慮。
不過就算從這個角度思考也奇怪，中國稱為「巴鐵兄弟」的巴基斯坦，如前所述獲邀（雖然自己退出），這姑且可解讀為美國試圖逼使巴基斯坦「左右做人難」；但同樣與中國親密的匈牙利，卻未受邀，而且更是歐盟唯一一個沒受邀的國家。難度匈牙利就不用「左右做人難」？
美國政府曾為其奇異邀請名單辯護﹕邀請某國不等於美國認同該國民主，反之亦然；反而一個國家受邀，應被理解為該國若在民主上有「進展和努力」，「可推動更加公平與和平的世界」。這模稜兩可的解釋看似可以，仔細想又仍然不足﹕即是說未獲邀的國家（中俄）變得民主也沒有用嗎？
是故哈佛大學教授 Stephen M. Walt 認為，美國根本自己也沒搞清楚峰會真正目的，到底是為應對中國，還是為捍衛民主人權。他認為，若是後者，那就應該拒絕邀請不民主的國家；而若是前者，就不應把新加坡排除在外。印度傳媒人 Mohamed Zeeshan 也在《外交家》撰文提到，在對應中國的問題上，一些國家如孟加拉也很重要（今年中國政府曾特別發警告，要求孟加拉不要加入 QUAD（四邊安全對話）），但孟加拉也沒有獲邀。
所以說到底，民主峰會目的為何，還是很難定論，怕連美國自己也未必清楚。更何況，邀請超過 100 個國家之多，就算每個領袖只講 3 分鐘，峰會也要長 5 小時。訊息量過大更令人感到主題不明確。
批評不止來自中國 西方論者亦負評如潮
中國對民主峰會自是一面倒的惡評，但西方獨立評論聲音，對它亦批評不少。
首先，有論者認為美國本身民主制度沒有足夠說服力辦這場峰會。拜登自己亦說，推銷民主的真正方法，就是展現民主社會做得比獨裁社會好。正是因此，被指責岌岌可危的美國民主制度，似乎難以達到推銷效果。「自由之家」批評美國民主受黨派政治攻擊選舉、黑金政治與種族問題影響，排名比蒙古、羅馬尼亞等國還低。2014 年，政治科學家 Martin Gilens 和 Benjamin Page 曾做過一項研究，回顧過去 20 年來美國 1,800 項政策，結果發現這些政策只受經濟精英和小型利益集團擺布，一般美國人對這些政策基本上全無影響。民調機構 Pew Research 上月曾訪問 16 個國家的人，結果發現只有 17% 認為美國是民主的好榜樣，無怪其民主「推銷」效果受到質疑。
另一主要批評，還是常見的「打嘴炮」問題。就算美國政府同時提出撥款支持民主和推出較具體政策，似乎亦難改變「只講不做」的觀感。比如美、澳、丹麥、挪威的「出口管制及人權倡議」呼籲設立自願行為守則，就被質疑避重就輕，因為所謂「自願」即意味不設死線，也沒有實際效果。此外，「倡議」雖然得到加、法、荷、英的支持，但亞洲、非洲和南美諸國以及歐盟仍然沉默。由此可見就算有「倡議」，大概也成不了大事。
Politico 一篇評論文章進入到「打嘴炮」問題的核心。作者說﹕「面對全球上升的威權主義浪潮，拜登常見的策略手段──為虛假的團結避免衝突──不僅道德上是錯誤的，政治上也是弄巧反拙。」為甚麼是弄巧反拙？我們可以引用哈佛大學教授 Stephen M. Walt 的說法﹕「如果峰會和它的後繼活動不創造真實的結果，那只會強化一種觀感，就是民主已不能再發揮作用。」
面對全球上升的威權主義浪潮，拜登常見的策略手段──為虛假的團結避免衝突──不僅道德上是錯誤的，政治上也是弄巧反拙。－Aleksandar Hemon, Aida A. Hozic & Srdjan Vucetic
如果峰會和它的後繼活動不創造真實的結果，那只會強化一種觀感，就是民主已不能再發揮作用。－Stephen M. Walt
世界民主退潮嚴重 全球急需解救方案
也許對民主峰會的海量批評，亦反映政治與學術界確實非常關心峰會成果，因為世界民主真的正在下滑。劍橋大學一項涉及 154 個國家超過 400 萬人的研究顯示，對民主感到不滿的人從 1990 年代中的 47.9%，高升至現時的 57.5%，為有紀錄以來最多。「自由之家」評為「不自由」的國家比例現在也是 15 年以來最高，全球少於 20% 人口活在被評為「自由」的地方，數字則是 1995 年以來新低。
既然包括中國在內的國際社會相信民主，我們顯然要為目前境況擔憂。
拜登的民主峰會是否對民主敗局全然無用？平心而論，也有論者抱比較正面的態度。萬事起頭難，《華盛頓郵報》一篇文章指峰會就有起頭作用，公眾應放長雙眼看後續影響；另一些論者則認為，拜登上台後決意讓美國重新回歸國際事務，峰會可以有效傳達這個訊息。
德國馬歇爾基金會學者 Mareike Ohlberg 及亞洲項目總監 Bonnie S. Glaser 則作一頗獨到的見解。作者探討的不是中美對民主的定義誰是誰非，而是問﹕對美國民主峰會，中國為何反應這麼大？又辦論壇，又出白皮書，外加官媒機器日日運作，貶美捧華。中國完全可以像應對許多議題那樣，叫外交部發言人批評「跳梁小丑後果自負」便作罷。為甚麼要如此用力？
二人認為，這是因為中國政府不僅深信東方崛起、西方衰落，也想要其他主要國家如此相信。拜登的民主峰會可能破壞這套論述，也可透過意識型態團結盟友，鞏固美國老大哥地位。尤其是，這次峰會竟有大量發展中國家同意參加，與過去西方「少數反華勢力」的行動不一樣。因此，中國反應才會如此激烈，執意要瓦解美國民主峰會論述。
若二人分析正確，也可說間接證明峰會並非全然無意義。當然，要真正做到扭轉環球民主敗局，那還有一定距離。到底美國該怎樣做好？評論人有以下對策。
專家﹕阿富汗經驗證民主不能「購買」 應建平台培育本土民主
其一是加強問責力度。
英國前外長文禮彬 (David Miliband) 指，美國要務是強化自己內部問責制度，尤其是在戰爭方面；以及團結民主勢力，打擊其他肆無忌憚的國家。他指，世界各地戰鬥人員公然違反國際人道法的情況日益嚴重，如俄國在敘利亞空襲學校等民間設施；尼日利亞伊斯蘭極端組織博科聖地 (Boko Haram) 綁架及謀殺人道主義工作者等。這些罪行都沒有受到應有報應。「我們看到聯合國發聲明表達關注，但隨之而來的行動則很少。」是故他認為，加強問責有助達到推動人權和民主的目的。具體政策而言則包括由美國國防部、美國駐聯合國大使、財政部、司法部與國務院等提供財政與政策支持，例如設立專門辦公室檢控戰爭犯罪等。
其二是改變美國推廣民主的整體策略與態度。雪城大學 (Syracus University) 助理教授 Catherine E. Herrold 與華盛頓大學教授 Aseem Prakash 聯合撰文提到，美國過去做法是透過資助 NGO，根據固有民主理論和規範，在不同地方實踐，並製造可量度的基準，以證實達到預設的目標。這種「自上而下」的「套餐式」做法缺點是生產出來的「民主」未能回應當地人需要，亦不能幫助草根階層有意義地參與管治。
二人認為，美國在阿富汗經營多年，結果仍是讓政權回到塔利班手上，正好說明「為甚麼民主不可以透過捐款購買，或透過複製美國的鏡像產生」。
民主不可以透過捐款購買，或透過複製美國的鏡像產生。－Catherine E. Herrold & Aseem Prakash
他們認為，較之於傳統的 NGO 做法，美國應創造對話與解決問題的平台。「此舉尊重本土公民行動者，亦意味認可本土萌生的解決方案 . . . 在文化上更有共鳴、政治上更可行。」透過此方式，美國也可保證本地人能夠掌額他們自己的民主，並建立公民參與的習慣。
二人特別建議，拜登應將「推廣民主」重新包裝成「推廣多元 (pluralism)」，因為對許多國家而言，「民主」與「西方霸權」密不可分，推廣民主的機構亦因此不獲信任，獲美國資助推廣民主的人士與機構更可能因而面對政權打。但「民主」就是「多元」嗎？二人說，其實最純正意義的「民主」，也就是所有人、特別是被邊緣化的群體，都可有意義地表達意見與作出影響政策的行動。這與「多元」包容眾聲喧嘩，也是不謀而合。
專家﹕不僅要制裁 也要明言怎樣做可緩解制裁
漆咸樓 (Chatham House) 高級研究員 Christopher Sabatini 與美國戰略與國際研究中心 (Strategic and International Studies) 高級研究員 Ryan C. Berg 則為拜登撰寫了一份「民主派手冊 (Democrat’s Playbook)」。這本手冊提出的措施仍是制裁之類，但比現時操作更細膩。
二人認為，美國首先應與志同道合的國家，共同擬定民主受侵蝕的準則，例如獨立司法制度倒退、選舉制度被改造成對執政黨有利、關閉傳媒及公民社會空間等。若有國家觸及這些「紅線」，民主國陣營便須作回應，當中包括制裁。
然而二人注意到，部份國家即使被制裁仍然不會改善，因此他們認為，制裁以外，也要設誘因讓被制裁的國家「學乖」，例如明確說明，若被制裁者能達到某種具體改善，制裁就會取消。邏輯類近的是，二人亦提到要改革世界銀行及國際貨幣基金組織，令它們向其他國家提供借貸與技術支援的同時，能提出與民主管治及人權相關的條件。
上述措施要實踐，需要國際社會合作，但兩位作者不信任聯合國人權理事會。他們認為，該會已成為「反民主成員包括俄羅斯、中國、威內瑞拉和古巴」的甕中鱉。拜登的民主峰會正好用來創造一個自由民主的新陣營。正如純粹制裁功效不彰，二人認為這陣營應該要為成員國提供比威權國家更大的「經濟與政治利益」。同時，這陣營不應該只管自己的事，亦應該「進攻」，應對威權國家民眾的不安與需要，作為推動民主的手段。
明年再見？
推廣民主是極其繁複的工作，若一個民主峰會就能夠令世界民主起來，那這民主也未免太廉價。因此無論是拜登還是與會者，大多都將峰會視為一個起點，為未來一年實踐做準備。美國已計劃明年再為這峰會舉行第二屆，到時如衛生情況許可，諸國領袖將會面對面接觸。香港也好美國也罷，絕大多數的政治「deal」都不是在公開研討會爭辯的，而是私密地，在會議的走廊、休息室、早餐桌蘊釀成形。今次網上民主峰會顯然不提供這機會，這也可說是網上峰會的敗筆。但來年，有可能。
「（民主峰會）是一個好訊號，最少顯示你在談論它（民主）。至於講到實際 . . . 時間，會說明它有多大意義。」芝加哥大學副教授 Paul Poast 說。
