拜登经济学是什么？存在哪些矛盾之处？

2023年6月9日14:25 CST 更新

美国总统拜登(Joe Biden)的国家安全顾问沙利文(Jake Sullivan)的工作通常专注于应对来自国外的威胁，比如俄罗斯对乌克兰的入侵或中国对台湾的企图。但今年4月份在布鲁金斯学会(Brookings Institution)的一次演讲中，他把矛头指向了他认为来自内部的一个威胁，即一种在华盛顿的精英头脑中主导了太久的想法：市场总能有效地分配资本。

沙利文抨击的目标正是一些决策人士所称的新自由主义：信奉自由贸易和放任经济自由。几十年来，不管是共和党还是民主党上台，美国政府都秉持这一理念。但在沙利文眼中，这种理论掏空了美国的工业基础，损害了美国的中产阶级，并使美国在气候变化、新冠疫情和供应链方面陷入危险的脆弱境地，供应链掌握在敌对国家手中相当于使之成为对付美国的武器。沙利文表示，为了解决这些问题，美国需要采取一种新的方略，即“现代美国工业战略”，将由一个更有权威的联邦政府来引导投资、工业和贸易活动，从而保障中产阶级和巩固国家安全。

自2020年总统大选以来，拜登的团队一直试图为美国政府的经济政策提出一套统一的理论。沙利文最近讲话的与众不同之处在于，他认为拜登的国内目标和以应对中国威胁为重点的外交政策构成一个整体。这是迄今为止对于所谓拜登经济学的最明确解释。但这个新观点也揭示了美国政府决策中的一些盲点和矛盾之处。

根据沙利文过去几年所写文章，以及对与他和拜登关系密切的人的采访，可以提炼出拜登经济学的三大支柱。

4月27日，沙利文在布鲁金斯学会的一次演讲中表示，美国需要采取一种新的方略，即“现代美国工业战略”。

图片来源：RALPH ALSWANG/THE BROOKINGS INSTITUTION

首先，经济增长重质不重量。沙利文在他的演讲中说，过去的观点是“所有的增长都是有益增长”。无论增长是来自美国表现出色的金融领域，还是来自其他国家名列前茅的半导体生产领域，都无关紧要。如果较低的增长率意味着收入中位数上升、不平等减少以及在对国家安全或环境至关重要的领域增加国内投资，那么拜登经济学含蓄地表达了愿意接受较低平均增长率的意思。

其次，自由放任主义退出，产业政策就位。市场分配资本是为了实现私人投资者的最高回报，但正如拜登经济学认为的那样，市场不会考虑气候变化、脆弱的供应链或地缘政治脆弱性等问题。这就是德国对俄罗斯天然气的依赖达到危险难度程度和中国主导诸多关键矿物和药品原料供应的原因。

为了纠正这些市场失灵问题，拜登经济学力争通过规则、补贴和其他干预措施将私人资本引向拜登政府的重点发展领域。沙利文和他在奥巴马(Barack Obama)及拜登政府时期的同事Jennifer Harris在2020年发表在《外交政策》(Foreign Policy)杂志上的一篇文章中写道：“倡导产业政策曾被认为是一件令人尴尬的事情，而现在应被看作一件几乎显而易见的事。”

第三，贸易政策应该优先考虑美国工人，而非消费者。新自由主义认为，增加美国和外国公司的全球市场准入可促进竞争，降低消费者的成本，并为工人提供更好的工作。沙利文认为，这种安排对公司来说要比对工人有利得多。

相比之下，根据拜登经济学，美国的外交政策主张一系列经济利益，从工人权利到气候政策和税收合规等等。消费者和竞争并不是主要关注点。

现年46岁的沙利文在民主党的政策圈子深耕已久。在奥巴马政府期间，他为时任国务卿希拉里(Hillary Clinton)和副总统拜登提供咨询，之后在2016年担任希拉里总统竞选活动的首席外交政策顾问。他后来写道，他在20世纪80年代和90年代“秉持中间派政治立场”。

沙利文在接受采访和与同事的交谈中表示，当希拉里在民主党提名选举中差点输给极左派伯尼．桑德斯(Bernie Sanders)，然后在大选中落败特朗普(Donald Trump)时，他感觉到这种中间派立场出了问题；特朗普的民粹主义策略针对精英阶层。

像许多民主党人一样，沙利文在接下来的几年里试图弄清该党是如何脱离工人阶级的。2007-09年经济衰退“暴露了我们的政府未能保护公民免受无约束的过度市场化的冲击，”他在2018年的网络进步杂志《民主》(Democracy)上写道。

他对于自由贸易的抨击最为猛烈，在他看来，之前两党都奉行自由贸易却没有顾及工薪阶层或关注中国对规则的破坏。如果建制派大佬要主张重返跨太平洋伙伴关系协定(TPP)，沙利文会质问他们是否了解这个协定的内容；TPP是一个雄心勃勃的自由贸易协定，最初由奥巴马政府谈判签署，而后特朗普宣布退出，该协定目前有12个成员国。

沙利文对国内种种问题的诊断后来又融合了一种不断强化的观点，即美国从20世纪90年代开始的对华接触政策是失败的。习近平领导下的中国没有变得更加开放、自由和以市场为导向，而是更加压抑，并且为追求科技主导地位不惜一切。

沙利文认为，对于如何与中国竞争，在经济上显然可以借鉴美国当年应对苏联挑战的方式。他和Harris在他们2020年的论文中写道，冷战期间美国的战略设计者认为，“要想在竞争中战胜苏联，就必须摒弃大萧条之前开始实施的那种自由放任的经济理念”。

二战之后，美国联邦政府对州际公路等基础设施以及半导体和卫星等技术的投资遏制了来自苏联的威胁，同时刺激了国内经济的广泛增长与创新。

沙利文承认，这两种情形并不完全吻合。他在2019年与库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)在《外交》(Foreign Affairs)杂志上撰文称，与苏联相比，中国“在经济上更强大，在外交上更老道，在意识形态上更灵活”。尽管如此，他们写道，应对中国的威胁“将需要美国像20世纪50年代和60年代那样调动国内资源”。坎贝尔现在任拜登的亚洲政策主管。

沙利文发现，他的新经济主张与拜登不谋而合。在奥巴马政府中拜登的观点与新自由主义者一直有些格格不入。沙利文和像布莱恩·迪斯(Brian Deese)这样的同僚把拜登的政策心得纳入一项现代产业战略，包括立法为公共基础设施拨款1万亿美元，为半导体制造和研发拨款530亿美元，以及为电动汽车和可再生能源拨款多达1万亿美元。迪斯之前是白宫国家经济委员会主任，今年2月份卸任。

他们认为不属于拜登产业战略的一项政策是对向中国出口半导体技术的新限制。沙利文4月份曾说，这种限制完全是为了国家安全，是遵循“小院高墙”的原则；所谓“小院高墙”是指美国对一小部分核心技术实施非常严格的限制。“我们只是在确保美国和盟友的技术不会被用来对付我们。我们并不是在切断贸易往来。”

2月15日，美国总统拜登在马里兰州拉纳姆和工会组织国际电气工人兄弟会Local 26谈论经济。

图片来源：MANDEL NGAN/AFP/Getty Images

但这些限制显然是拜登经济学整体战略的一个补充。技术知识向中国的转移是造成美国产业空心化的一个因素，而出口限制助推了了美国半导体投资的激增。

沙利文和拜登的其他顾问试图让拜登经济学包含拜登政府议程的大量内容，这显示了拜登经济学的抱负。但在这样做的同时，他们也凸显了该议程中的诸多问题。

例如，基本的经济学观点认为，资本和劳动力是有限的，因此需要以最大限度提高生产力和增长的方式来进行分配。经验已经痛苦地表明，政府在这方面的能力比市场差得多。当然，市场失灵是存在的，例如污染或军事脆弱性，但这些都是例外情况。

拜登经济学接受市场的价值，但认为市场失灵无处不在，从地区、种族和性别不平等，到缺乏农村高速互联网和价格亲民的儿童保育服务等。

当市场失灵的定义如此宽泛时，政府干预实际上就没有限制性原则了。拜登和其他民主党领导人甚至已主张对无数与军事或经济安全只有最微弱联系的产品和行业给予特殊待遇，如用于基础设施的石膏板和木材。

在国会代表硅谷的进步派人士Ro Khanna希望，目前针对半导体的补贴也能用于铝、钢铁、造纸、微电子、汽车零部件和气候技术。他在4月份表示：“美国需要有能力在本地生产基础产品。我会走访一个又一个工业城镇，看看我们能做些什么来振兴那些地方。”

4月21日，工人们在洛杉矶港安装太阳能电池板，来为一个专注于清洁能源的技术中心供电。

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但美国没有能力将现在进口的所有东西都转为国内供应。让美国工人转而生产本可廉价进口的产品，这种做法会提高成本，并使本就稀缺的工人离开那些或许生产力更高的行业。彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)所长Adam Posen在最近的一篇批评文章中写道，产业政策“并不创造就业；它只是将工作从一个地方转移到另一个地方”。“至于拥有合适技能的闲置工人，”他继续写到，“其实并不存在”。

太阳能电池板的生产反映出在调和政府不同优先事项方面的问题。拜登制定了到2030年在美国实现100%无碳电力的目标，他认为这将对气候有帮助，并可为美国人创造高薪岗位。尽管有补贴和保护性关税，但美国的太阳能产业规模太小，无法满足美国的需求。因此，在公用事业部门和太阳能安装商的要求下，拜登于去年6月下令暂停对从亚洲进口的太阳能电池板征收关税，此举赢得了环保组织的赞扬，但遭到了国内制造商的抨击，参议院两党已投票推翻了这一决定。

与太阳能电池板不同，半导体对民用工业和军事防御都至关重要，甚至许多新自由主义者也支持通过补贴来减少美国对中国、台湾和韩国的依赖。但为了与拜登经济学对市场失灵的广义定义保持一致，商务部表示，补贴取决于接受方是否愿意实现一系列其他政府目标：提供儿童保育、按工会工资标准付工资、雇用工会工人、不回购股票、不在中国投资，并与联邦政府分享利润。让产业政策背负如此多的附加目标，削弱了它的效力。

尽管沙利文坚持认为，拜登经济学的对外政策和对内政策是相辅相成的，但两者之间也存在矛盾。拜登政府在寻求与志同道合的伙伴团结一致对抗俄罗斯和中国的同时，其“买美国货”的政策也在歧视这些伙伴。

拜登将新宣布的在美国建设电动汽车和电池厂的计划增多归功于去年的《通胀削减法案》(Inflation Reduction Act)，但其他国家却抱怨，该法最慷慨的补贴只提供给在北美组装的汽车。德国财政部长克里林德纳(Christian Lindner)对一家德国报纸说：“美国是我们的伙伴，与我们有共同的价值观，但与此同时，美国也有个一庞大的经济保护主义政策。”

一些盟友对拜登政府在工业和贸易政策方面的做法感到不满；5月20日，在广岛举行的七国集团峰会上，拜登与其他七国集团领导人和嘉宾合影。

图片来源：Jacques WITT/AFP/Getty Images

为了平息盟友的愤怒，拜登政府在实施这项法律的规则中加入了特例，将更多外国电动汽车包含在其中。但与暂停对亚洲太阳能电池板加征关税一样，此举激怒了美国国会，包括许多渴望支持国内制造业的民主党人。

与特朗普不同，拜登并不寻求撕毁现有的自由贸易协定或提高关税。但他对新的贸易协定或降低关税也不感兴趣。他的《印太经济繁荣框架》（Indo-Pacific Economic Framework, 简称IPEF）寻求与该地区的盟友在劳动条件、气候政策、税收合规和腐败问题上进行合作，但并没有像该框架的前身TPP那样，提供更多进入美国市场的机会作为回报。对外国贸易伙伴来说，这是一个不尽人意的提议。一位印度尼西亚官员说，与其说是胡萝卜加大棒，不如说是大棒加大棒。

那么，拜登经济学的替代方案是什么？就其本身而言，放松美国市场的准入不会争取到更多亚洲国家来支持美国对抗中国。但就像冷战一样，与中国的较量将是一场持久战。达特茅斯学院(Dartmouth College)研究贸易政策的历史学家Doug Irwin称，如果在该地区没有积极主动的贸易战略，美国的缺席将造成真空，变成中国的一言堂，美国将失去影响力。

新加坡总理李显龙(Lee Hsien Loong)一年前对《华尔街日报》(The Wall Street Journal)编辑部说，美国放弃TPP时无异于让大门敞开，现在有别人在敲门了。

即使美国不重新加入TPP，也有很多其他方式来深化贸易联系。曾在比尔·克林顿(Bill Clinton)和奥巴马手下任职、现为美国驻日本大使的伊曼纽尔(Rahm Emanuel)主张向日本出口阿拉斯加液化天然气，不过这与拜登的长期气候目标相悖。伊曼纽尔在一次接受采访时说，亚洲国家“想要我们的军事领导力、外交领导力和经济领导力”。

其实，这是拜登经济学没有吸取的一个冷战教训。之前的多任美国总统都认为，贸易和投资通过将其他国家与美国更紧密地联系在一起，帮助维持了由美国主导的国际秩序。1962年，时任美国总统约翰·肯尼迪(John F. Kennedy)要求国会扩大谈判贸易协定的权力时称，“我们对西方政治团结的维护也在很大程度上取决于西方经济团结的程度。”

这种方法没能让中国变得友好和自由，但对西欧、日本和韩国却惊人地有效。这解释了为什么这些国家在对拜登经济学的某些方面不满的情况下也加入了拜登的联盟，与中国和俄罗斯对抗。