近几个月来，非洲出现了一些国家的拉拢和施压运动，这些国家寻求提名本国人民参加即将于2025年2月举行的选举，以选出非洲联盟（简称非盟）委员会新主席，委员会现任主席、乍得外交官穆萨·法基的当前任期和最后任期将于明年初结束。

这些举措是在毛里塔尼亚总统穆罕默德·乌尔德·加祖瓦尼在非盟国家元首和政府首脑大会第三十七届常会期间当选为2024年新任联盟主席几个月后做出的，此项任命于2024年2月在亚的斯亚贝巴举行，接替科摩罗总统阿扎利·阿苏马尼，后者任期至2023年。

这些事态发展引发了人们对非盟在解决非洲挑战方面的重要性以及非盟主席在非洲大陆各地区内部分歧和持续争端中的作用的质疑，以及其在国际问题上的一些立场相矛盾的原因。

非盟主席：寻找职责

非盟由两位不同的总统领导；第一个是非盟主席（由国家元首担任的礼仪性职位）；第二位是非盟委员会主席，由于他领导该组织的执行和行政部门，被认为是非洲大陆集团的真正领导人。尽管这两个职位之间存在差异，但他们的职责有时重叠，这导致有人提议废除第一个职位（非盟主席）或设立联络处并将这两个职位联系起来，以避免其任职者之间有时发生的紧张和摩擦。

尽管非盟主席的职位没有太多执行价值，但其就职典礼往往充满了隐藏的紧张局势和竞争，最近一次是在今年年初，当时摩洛哥和阿尔及利亚都寻求担任这一职位，这场冲突导致欧洲大陆集团长期禁止选举新总统。

紧张和对抗的原因在于非盟主席能够影响非盟各非洲成员国，而且他的一些职责与非洲与世界的关系有关，这使得该职位的持有者能够同时实施其国家和非盟的议程。

例如：该职位的持有者主持非盟会议半年一次的首脑会议，协助解决非洲大陆的危机，并在国际论坛上代表非洲，如：中非合作论坛、东京非洲发展国际会议、七国集团峰会、2023年9月非盟参加的二十国集团峰会等。

在三位不同总统任期内的一些非盟活动中观察到了该职位的潜力，即：卢旺达总统保罗·卡加梅（2018年1月28日至2019年2月10日期间担任非盟主席）；刚果总统菲利克斯·齐塞克迪（2021年2月6日至2022年2月5日期间担任非盟主席）；以及塞内加尔总统马基·萨勒（任期2022年2月5日至2023年2月18日）。

在此期间，非盟见证了卢旺达总统卡加梅任内主导的内部改革取得的成果，如：任命新的行政团队和主任、减少非盟委员会部门数量、实现领导层性别和非洲地区代表性平衡、启动择优招聘制度、审查所有人员的技能部门并评估其效率，并设立非盟和平基金以资助和平活动和安全，该基金于2018年11月启动。

塞内加尔总统萨勒担任主席期间见证了非洲与国际组织关系的切实发展，萨勒呼吁给予非洲安理会常任理事国席位，并推动非盟在俄罗斯和乌克兰冲突中不结盟，并利用访问索契的机会，洽谈乌克兰粮食向非洲出口事宜。

他还阐述了非洲对联合国挑战的立场，并向G20主要国家施压，如：美国、日本、法国支持非洲增加参与该组织的要求，加强了非盟在该组织中获得席位的力度。

然而，三位总统的任期内发生的一些事件加剧了非盟面临的一些挑战，并在国际问题上放弃了一些立场。例如：有人认为卡加梅担任总统在过去几年恢复以色列与一些非洲国家的关系以及随后在刚果总统齐塞克迪领导下渗透到非盟方面发挥了作用。

同样的道理。马基·萨勒担任非盟主席期间因未能解决非洲和平与安全问题而受到批评，例如：他未能有效地解决卢旺达和刚果民主共和国之间因刚果东部危机而恶化的关系，以及科特迪瓦和马里之间因被拘留的科特迪瓦士兵而产生的紧张关系、2021年肯尼亚与科摩罗之间的竞争，以及阿尔及利亚与摩洛哥之间正在进行的竞争，所有这些都对非盟轮值主席国和各办事处的有效性产生了负面影响。

非盟委员会：个人利益与能力

非盟委员会作为联盟的执行秘书处，在执行委员会和非洲国家元首和政府首脑大会的主持下反映其组织结构并捍卫其目标。委员会主席是非盟的最高官员，在确保非洲大陆集团工作的连续性方面发挥着重要作用，并对委员会的行政和财务承担全部责任，特别是因为他被选为这一职位每四年为一个任期，只能连任一次。这与非盟主席不同，非盟主席的礼仪性职位任期仅为一年。

然而，非盟委员会经常在其主席及其盟友的利益与为非盟及其委员会的许多活动提供资金的非非洲外部各方的野心之间摇摆不定。因此，争取委员会主席职位的区域运动正在加剧，因为非洲国家元首已经认识到这一职位的力量及其促进所在国利益的能力，非盟的外交政策有时会完全复制委员会国家元首的政策。

上述现象在南非政治家恩科萨扎娜·德拉米尼·祖马和乍得外交官穆萨·法基担任非盟委员会主席的时期中就可以看出，他们的取向存在巨大差异。第一任恩科萨扎娜于2012年10月至2017年1月就职，她的选举过程经历了三轮投票和来自南非政府的强大压力，这后来引起了支持加蓬外交官让·平连任的非洲法语国家的强烈不满。

在担任总统期间，她代表了南非的政策，并强化了非盟支持巴勒斯坦的传统立场，这与南非的官方立场不谋而合，她在2014年7月加沙战争期间确认，“完全”支持巴勒斯坦人恢复“建立与以色列国和平共处的独立国家的合法权利”。

至于穆萨·法基，他在竞争激烈的选举后从恩科萨扎娜·德拉米尼·祖马手中接替了这一职位，他只在第二轮参加了委员会主席选举，突然成为非洲国家元首和政府首脑的共识候选人，原因是已故国家元首、时任非盟主席伊德里斯·代比的施压做法和联盟，以及因为穆萨本人当时以乍得外长的身份担任非盟执行理事会主席，此外乍得还向各种维和行动派遣了部队以及其他非洲军事贡献。

尽管穆萨·法基作为委员会主席取得了成就，但他被指控在一些国际问题上与非盟立场相悖，以及非盟对巴勒斯坦事业的支持下降。相反，包括南非在内的许多非洲国家的立场是，穆萨·法基于2021年7月授予以色列非盟观察员地位的决定是单方面的。

他的决定符合乍得的动向，乍得于2016年恢复了与以色列的关系，其前总统伊德里斯·代比于2018年11月访问以色列，并于2019年以色列总理本雅明·内塔尼亚胡访问乍得期间宣布与以色列建立外交关系。

穆萨·法基则为自己关于以色列的决定进行了辩护，称他遵循了大陆集团的法律方针，并且大多数非洲国家承认以色列并与其进行商业往来，但以色列于2023年2月宣布暂停给予以色列观察员地位，招致强烈批评和抗议。

上述也进一步说明了肯尼亚近几个月为争取东非各地总统和高级官员支持肯尼亚政治家拉伊拉·奥廷加担任非盟委员会主席而开展的活动的原因。这些做法和压力使该职位所需的能力面临委员会主席的个人利益。

事实上，非盟委员会的结构正受到主张进一步改革以提高效率的人士的批评。安全研究所于2024年3月指出，非盟委员会使用的技能审查和能力评估程序不充分，一些非洲国家认为程序的结果被操纵以排除其公民，这使得委员会与代表非盟大会和执行理事会管理非盟日常工作的常驻代表委员会之间的实际关系变得复杂。

非盟及其在地区危机中的乏善可陈的作用

非盟在一系列危机中的乏善可陈的作用证实了该大陆组织在区域背景下的有效性较弱。其领导层，特别是委员会主席，经常试图与敏感文件和棘手问题保持距离，这些问题可能会使他们与卷入危机的非洲国家领导人发生对抗。

区域经济集团和社区的激增也可以感受到疲弱的原因，这些集团和社区加剧了分裂，减少了努力，有时还造成任务和角色的不合理重复。

尽管非盟是一个集体平台和一个大陆容器，用于协调和统一区域集团之间的队伍，但认识到这些集团与其国家的邻近性以及每个区域在区域需求和优先事项方面的特殊性，非盟本身仅支持其中八个区域集团，即：阿拉伯马格里布联盟；东部和南部非洲共同市场（简称“科迈萨”）；萨赫勒和撒哈拉国家共同体；东非共同体；中部非洲国家经济共同体；西非国家经济共同体；东非政府间发展组织（IGAD）；南部非洲发展共同体。

非盟与区域集团（在非盟文件中称为“区域经济共同体”）的关系受定义各方角色和原则的监管框架管辖。欧盟和这些区域经济共同体还通过战略决策和政策，以促进其机构之间的协调并确保遵守大陆条约。这意味着非盟在监管框架和协议之外对这些区域集团和社区几乎没有影响力。

除此之外，区域集团的运动使它们在一体化、发展和全球合作方面显得比非盟本身更加重要和强大，特别是因为这些区域集团不准备将其关切和区域倡议置于成功的基本要求之上非盟的。

也许最好的例子是三个西非国家（马里、布基纳法索和尼日尔）最近建立的萨赫勒国家联盟，这些国家退出了西非国家经济共同体，但由于非盟压力较小且对这三个国家影响力较小，因此仍保留其在非盟的成员身份。

除此之外，非盟委员会的弱点迫使其中一些区域集团进行干预，发起并资助其举措，例如打击区域不安全和恐怖主义的措施。

值得注意的是，非盟拥有雄心勃勃的承诺和可以启动的制度工具来调解非洲危机和维护和平，但其实施和利益最大化缺乏政治和财政意愿，大多数非盟成员国都是内向型的，不愿意为了一个更强大的非盟而放弃一些主权，或者作为一个统一的大陆共同体投资于非洲问题。

事实上，非洲国家一直抵制卢旺达总统卡加梅担任非盟主席期间发起的一些非盟改革，导致其中许多改革仍未实施。非洲大陆许多国家也拒绝遵守非盟大会的多项决定。

所有这一切最终导致非盟成员国之间的决策过程和合规性薄弱，也使得这个大陆组织无法依赖非洲内陆为其大部分项目提供资金，因此该组织继续将赌注押在外国捐助者身上，例如：联合国安理会、欧盟等，这些捐助者为其预算提供了最大比例的资金。

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