赢家与输家:由美国主导的刚果(金)与卢旺达协议
6月27日,在美国的全程主持下,刚果(金)和卢旺达两国外交部长在华盛顿特区签署了一项具有历史意义的和平与和解协议。
签字仪式在美国国务院举行。美国总统特使马萨德·布洛斯在签字仪式上表示,最终的和平协议将于今年7月底在白宫由刚果(金)总统费利克斯·齐塞克迪和卢旺达总统保罗·卡加梅正式签署,届时还将有美国总统特朗普出席,以及卡塔尔的出面和推动。
华盛顿方面尚未公布这两个历史宿敌签署的协议细节,但目前掌握的有限信息表明,该协议规定终止对在刚果(金)东部活动的武装运动的支持,以保障卢旺达和刚果(金)双方的经济和安全利益,并结束该地区长达三十多年的血腥冲突。
无论协议内容如何,这一事件本身都代表着刚果(金)东部旷日持久的血腥冲突取得了重大进展,也是美国和卡塔尔在外交上取得的重大成功,这是许多地区和国际大国未能取得的成就。
毫无疑问,刚果(金)东部的稳定将促进这个长期动荡的地区的稳定,促进当地发展并刺激矿业经济。这也是促使美国赞助刚果(金)和卢旺达和平协议的主要原因之一。
为了达成这项协议,美国并非从零开始,而是借鉴了非洲和国际各方多年来就此问题所积累的丰富经验和达成的共识。其中最引人注目的是安哥拉代表非盟和南非做出的长期努力、东非国家经济共同体的努力,以及在卡塔尔埃米尔的推动下,成功促成刚果(金)和卢旺达总统在多哈会晤的卡塔尔倡议。
然而,美国将从这整个谈判遗产中获益,并在《华盛顿协议》中将其据为己有。正如非洲谚语所说的那样:“蚂蚁聚拢,大象践踏。”
齐塞克迪的政治机会主义
美国是如何以及为何冒险支持这项倡议的?又是谁设下了诱人的诱饵,以将美国卷入这个复杂的问题?
再次强调,原因在于矿业经济以及刚果(金)丰富的珍贵稀有矿产资源。
为了理解其中的要点,我们必须回顾今年年初以来北基伍省发生的戏剧性事件,而这些事件违背了刚果(金)政府的意愿。
在卢旺达政府的支持下,M23运动于今年1月彻底击败了刚果(金)政府军,并夺取了对北基伍省首府、战略要地戈马的控制权。随后,该运动又攻占了布卡武市,从而完全掌控了这个具有政治重要性且自然资源丰富的地区的军事局势。
齐塞克迪总统发现自己处境艰难,并面临两个艰难的选择:要么与M23运动谈判并做出痛苦的政治让步——这是他自上台以来一直拒绝做的事情;要么彻底失去权力。该运动有能力向首都推进,其路径与前总统约瑟夫-德西雷·卡比拉在1995年夺取基伍地区控制权后继续向首都金沙萨推进的路径如出一辙。当时,许多观察家都认为齐塞克迪的执政日子屈指可数。
由于需要是创新之母,这位刚果(金)总统直接向美国求助,并提出了一个极具诱惑力的条件:用当地珍贵的矿产换取刚果(金)东部的和平与安全。特朗普政府像商人一样的思维方式,让他们觉得这笔交易对他们来说非常有利,于是他们接受了这个赌注。更重要的是,这笔交易的利润更高。
重返洛比托走廊
大湖地区被认为是美国非常重要的地区,因为它拥有丰富的自然资源、土壤中蕴藏的稀有珍贵矿产,并且与美国隔着大西洋相距较近。因此,历届美国政府都对该地区给予了高度关注。
我们还记得美国前总统拜登曾访问安哥拉,其国务卿也曾多次访问非洲南部和东部的国家。其首要目标是控制该地区的资源,并遏制中国在该地区深远的影响力。
因此,美国制定了一项雄心勃勃的经济项目,名为“洛比托走廊”,这是一条从安哥拉延伸至赞比亚、刚果(金),再从那里延伸至大西洋的铁路。该项目的主要目的是将该地区的珍贵矿产运往美国。
洛比托走廊被认为是对中国在当地建造的铁路线路的制衡——后者连接赞比亚、刚果(金)和坦桑尼亚,然后跨越印度洋抵达中国。中国还是刚果(金)东部矿业领域的最大投资者,其总投资额超过了60亿美元。
该协议带来的机遇
因此,我们认为该协议的两个主要缔约方——美国和刚果(金)——对此拥有重大利益。鉴于这样重大且具有吸引力的利益,美国动用了所有的软硬外交手段,以试图说服卢旺达接受并签署该协议。为此,美国采用了众所周知的“胡萝卜加大棒”政策,并让该协议为卢旺达带来了一些重大利益。
这项《华盛顿协议》包含的成功机遇众多,其中包括:
- 作为该协议的发起国,美国拥有强大的政治影响力,它将动用其全球影响力来向所有相关方施压,迫使其遵守协议条款。美国拥有众多可用的工具以实现这一目的。
- 国际社会对卢旺达的压力日益加大,要求其停止纵容并停止加剧刚果(金)东部的冲突。法国、欧盟和南非等一些具有影响力的国际组织公开指责卢旺达公然干涉并支持M23运动。
基于此,基加利否认其参与冲突的说法已经不再有效,而卢旺达自身也开始寻求一条体面的出路来摆脱这场冲突。
- 《华盛顿协议》建立了刚果(金)和卢旺达之间的联合机制,以监督协议的执行情况并确保各方履行其义务。该机制未来可能发展成为一支联合边境管制部队。
此外,该协议还成立了一个由美国、卡塔尔和非盟组成的三方监督小组,以确保各方履行其承诺。
- 《华盛顿协议》保证卢旺达将获得显著的经济收益,包括允许经由卢旺达出口贵金属(目前叛乱运动正在非正式地进行此类出口),以及美国公司承诺开发卢旺达境内的矿山,而这将重振卢旺达经济。
该协议面临的挑战
另一方面,这项《华盛顿协议》也面临着一些重大挑战,而这些挑战可能会对协议发起国和参与国的利益产生负面影响。其中包括:
- 美国大型公司在安全风险高且难以控制的地区运营的意愿。在该地区运营的中国公司经常遭受武装运动的袭击,并且损失了大量工人,但他们以极大的耐心承担了这些风险。
- 该协议并未明确提及多年来在该地区蔓延的武装运动。美国似乎正在依赖卡塔尔在这方面的努力,并且正在密切关注刚果(金)政府与M23运动之间正在进行的多哈谈判的结果——其结果可能会作为《华盛顿协议》的附件而被纳入其中。
但是,卢旺达政府坚持要消灭的卢旺达民族解放阵线又该怎么办呢?多哈会组织该阵线与卢旺达政府进行进一步会谈吗?其他那些如今命悬一线的小规模运动又该怎么办呢?
- 目前尚无关于刚果(金)与美国之间采矿协议性质的任何消息。刚果(金)总统在上周表示,该协议尚未签署,但它将是一份令刚果(金)人民满意的协议,并将维护该国及其后代的权利。
然而,众所周知的是,许多中国公司长期在东基伍地区运营,并且已经投资超过60亿美元。南非等其他国家也在同一地区拥有公司。
刚果(金)政府将如何协调这一复杂局面,而不至于在资源问题上过早引发中美冲突?这项协议能否满足在基伍地区积极活跃的民间社会组织的愿望?它能让该地区活跃的反对党和势力满意吗?
外交损失
美国成功地促成了刚果(金)与卢旺达之间《华盛顿协议》的谈判,从而取得了重大外交成果。刚果(金)的冲突已经持续了三十多年的时间,是该地区最复杂的冲突之一,其解决无疑将为大湖地区乃至整个东非带来了显著的稳定。这对美国外交而言是一项重大收获。
但最大的输家却是非洲的集体外交。三十年来,非洲集体外交未能将各方凝聚在一起,以解决这场旷日持久的冲突。它仅仅出席了在华盛顿举行的盛大签署仪式并鼓掌庆祝,然后带着战利品回国。