“贸易而非援助”外交：美国新战略与非洲经济主权
2025年5月，美国外交官、美国非洲事务局高级官员特洛伊·菲特雷尔在参加非洲首席执行官论坛期间，在科特迪瓦前首都阿比让向非洲利益相关者发表讲话，启动其办公室新的贸易外交战略，旨在深化美国与非洲国家之间的贸易和投资联系。
尽管非洲内部对此次活动缺乏热情，但菲特雷尔在活动期间的外交措辞和信息，以及美国削减援助、对非洲出口产品征收新关税等“美国优先”政策下的其他发展，都表明美国与非洲的关系可能正在根据美国总统唐纳德·特朗普的议程发生变化，华盛顿可能从将非洲视为单纯的援助接受者，转变为将其视为贸易和投资的“伙伴”以及美国企业复兴的战略“要素”。
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美国对非洲的发展援助
几十年来，美国与非洲的关系一直以发展援助和援助计划为特点，这些计划一直是华盛顿参与非洲事务的基石，在“非殖民化”时期之后，由于冷战地缘政治和对抗苏联影响的努力等多种原因，美国与非洲的关系获得了发展动力。
美国在非洲的参与体现在美国国际开发署（USAID）的框架内，该机构成立于1961年，旨在在全球范围内实施美国的发展和人道主义援助计划，重点关注撒哈拉以南非洲。该组织通过“总统防治艾滋病紧急救援计划”等重大项目支持世界卫生组织，为整个非洲大陆的艾滋病毒/艾滋病预防和治疗工作做出了贡献。除了总统的“疟疾倡议”和“保障未来粮食供给”（Feed the Future）计划，旨在应对粮食不安全和鼓励农业增长之外，还有其他旨在教育、经济增长和危机时期救灾的举措。
报告显示，到2023年，撒哈拉以南非洲国家将成为美国国际开发署的第二大受益者（仅次于乌克兰），获得其预算的40%。根据2023年的数据，该地区在这方面最大的国家包括：埃塞俄比亚（获得17亿美元）、索马里、刚果民主共和国、尼日利亚、肯尼亚、南苏丹、乌干达、莫桑比克、坦桑尼亚、南非和马拉维，每个国家获得的援助都超过4亿美元。
美国参与非洲事务的战略工具包括：美国非洲发展基金会，成立于1980年，直接投资于非洲草根公司和社会企业家。此外，2000年颁布的《非洲增长与机会法案》（AGOA）还明确规定允许符合条件的撒哈拉以南非洲国家将1800多种产品免税进入美国市场。
然而，美国的参与，特别是其援助和发展计划，受到了很多批评，其中包括这种援助通常以非洲国家的宏观经济政策改革和治理要求为条件，这迫使受援国采取符合美国利益的政策，从而损害了受援国的经济主权。这限制了非洲政府的政策空间和决策自主权，削弱了它们适应当地情况和国家优先事项的能力。
事实上，美国的援助计划，特别是那些声称支持民主和人权的援助计划，经常被视为推广自由民主原则和制度的手段，华盛顿认为这些原则和制度是普世理想，并试图将其强加给各个国家。非洲国内有人认为，这些项目往往被用来发展更符合美国经济和地缘政治目标的政治制度，帮助某些民间组织、政党甚至政治人物影响政治格局，损害非洲国家的地方政治制度或治理模式。
美国在非洲的参与引发了培养“依赖”的问题，而不是促进非洲真正的自力更生。几十年来，非洲经济过度依赖外国援助和融资，阻碍了当地能力和资源的发展以及长期的国家解决方案，特别是因为这种援助通常包括如何使用所提供资金的规定——无论非洲政府的议程或当地社区的目标如何——这加剧了捐助者和受益者之间的权力不平衡。此外，人们对美国发展计划的有效性及其在非洲大陆的战略兼容性也提出了质疑。
除此之外，美国大多数针对非洲的举措在设计和实施过程中往往缺乏非洲的公平参与。《非洲增长与机会法案》（AGOA）倡议就是一个例证，该倡议因利益分配不均、少数大型经济体和特定行业（尤其是石油和天然气）的出口占主导地位而受到严厉批评，而许多符合条件的非洲国家因难以满足美国严格的合规标准和其他因素而难以享受其优惠。此外，该倡议的资格标准单边且相互矛盾，包括其单边和非互惠性质，以及与人权和治理相关的条件，都给非洲企业带来了极大的不确定性，并导致突然的禁令，损害非洲经济，就像埃塞俄比亚和卢旺达发生的那样。
美国在非洲的新“贸易外交”
华盛顿的新非洲战略基于六个主要方面，其中包括“贸易而非援助”的理念，这代表着从基于援助的模式到基于投资的战略的明显转变。这表明美国可能不再将非洲视为援助大陆，而是一个具有巨大贸易潜力的市场，预计到2050年其购买力将达到16万亿美元。这也表明美国将私营部门视为非洲大陆长期经济发展的主要驱动力。
新方针的另一个方面是将“贸易外交”作为华盛顿参与非洲事务的主要重点。这包括根据美国驻非洲大使维护美国贸易利益的成功程度以及他们促成的贸易协定数量来对他们进行评估。预计每个美国驻非洲大使馆都将组建一个“交易团队”，以寻找贸易机会、加速投资并将美国公司与非洲当地合作伙伴联系起来。美国国务院设立了一所学院，培训大使如何应对非洲复杂的市场和监管环境，使他们掌握应对这一新贸易趋势的技能。这一新方针要求美国与非洲各国政府合作，消除贸易和投资壁垒，增加政府对寻求在非洲市场建立和发展的美国公司的支持，并为整个非洲大陆的美国公司创造更具吸引力的环境。
新战略还侧重于华盛顿认为经济上“可行”的基础设施项目，以推动经济增长、吸引私人投资，并遏制华盛顿竞争对手对非洲大陆的影响力，尤其是中国及其基础设施项目。美国向洛比托铁路走廊项目提供5.5亿美元贷款就说明了这一点，该项目将刚果民主共和国和赞比亚矿产资源丰富的地区与安哥拉洛比托港连接起来。
根据这一新战略，美国将与重点国家的非洲政府伙伴合作，实施私营部门认为对吸引美国和外国资本至关重要的关键市场改革，使美国公司能够中标、成功运营和扩张。这也意味着更新《非洲增长与机会法案》（AGOA）倡议，以互惠互利为重点。新战略旨在将具备出口准备的美国公司（超过30万家美国公司）和庞大的美国资本市场（估计价值120万亿美元）与非洲的投资机会联系起来，同时促进经济关系的互惠，并就更好的贸易条件和潜在的自由贸易区开展持续讨论。
在特朗普政府近期举措的背景下
尽管美国新战略最近才在阿比让向非洲利益相关者详细说明，但最近的事态发展证实了美国对非洲外交政策的转变，尤其是在唐纳德·特朗普第二任期内。这在美国援助重组中得到了明显体现，现任政府大幅削减了美国国际开发署的对外援助预算。报告显示，机构援助合同减少了83％，对非洲的整体援助也大幅下降。
这些转变中包括美国非洲司令部（AFRICOM）在其以美国国家安全为重点的战略方面做出改变的迹象，因为非洲司令部呼吁非洲在应对非洲大陆安全挑战方面承担更多责任。它还寻求增强当地的军事能力，作为减少美国在非洲大陆军事存在的前奏，并加强与华盛顿非洲盟友的“分担责任”方式。
在新的贸易外交方面，以贸易协议谈判能力来评估美国驻非洲大使符合“美国优先”的方针，该方针关注美国的经济利益，并表明华盛顿对日益加剧的地缘政治竞争的意识。这促使华盛顿自2022年起考虑投资其认为具有战略意义的非洲基础设施项目，以此作为对抗竞争对手影响和确保获得重要资源的一种策略，美国在赞比亚、坦桑尼亚、安哥拉和刚果民主共和国的举措就证明了这一点。
非洲经济主权新战略意味着什么？
美国的新战略或许是真正放弃与非洲国家的旧有交往，转而与非洲国家建立伙伴关系。这符合非洲自力更生的愿望，因为这种转变在理论上可以使非洲国家提升到更平等的水平，并帮助非洲大陆的一些国家实现其贸易潜力，而不是等待援助来满足其发展需求。
新战略的一个潜在机会是，它关注美国和非洲的私营部门主导的增长，这可能有助于长期的经济独立，因为它可以增强当地创新者和企业的能力，鼓励创业，并使非洲经济多样化，所有这些对于创造可持续的就业机会、增加原材料的价值和发展当地产业都至关重要。
如果美国对具有贸易可行性的基础设施项目的投资在设计和实施时考虑到非洲人的自主权和利益，那么这些项目可能会给非洲带来变革，因为这些项目有可能改善连通性、促进贸易、降低物流成本，增强非洲在全球市场的竞争地位，并使非洲各国对其经济动脉有更大的控制权。
除此之外，美国战略还呼吁与非洲各国政府在市场改革方面进行合作。这些改革——如果真正由非洲主导并优先考虑当地需求——可以改善整体贸易环境，吸引多元化投资（来自美国和其他国家），并加强监管框架，特别是由于美国与其他全球大国（如中国、俄罗斯等）在非洲的影响力和市场准入方面的竞争，使非洲国家获得了更大的谈判筹码，使其能够选择更有利的投资、贸易协定和资源开发条件，从而维护非洲的主权利益。
然而，如果结合特朗普政府当前的各项决定来审视美国新战略及其组成部分，就会发现其中存在着一个“灰色地带”，并且有可能不会出现任何实质性的变化或任何新的东西，只是名义上的，以便美国非洲事务办公室在宣布新方法时保留一些旧的、新的担忧，特别是关于非洲的决定和非洲政府影响华盛顿的能力，以及在多大程度上考虑到非洲的当地利益和经济主权，以及他们在制定与美国合作的机制中的作用。
例如，新战略要求在与非洲大陆打交道时放弃对华盛顿援助的依赖，但其某些支柱或方面也可能造成对美国资本和公司新的依赖形式，因为这一战略主要惠及美国企业，可能导致以服务于美国经济利益为主要目标的“采掘性”投资，而非洲内部的本地附加值或技术转让有限，从而削弱非洲对其资源和市场的控制。
事实上，尽管新战略没有明确规定“援助条件”或对非洲国家施加限制，但美国贸易外交将优先考虑那些能为美国公司带来高回报的行业，以及该战略对“市场改革”的关注，可能会暗中推动非洲各国政府采取符合美国经济利益的政策，而不是这些纯粹非洲政府的经济议程和发展优先事项。
这可能会削弱非洲各国政府根据自身需求制定国家经济计划的能力，并可能导致社会服务、小规模农业和偏远地区基础设施等重要但短期利润较低的领域的投资不足。这种趋势甚至可能会迫使非洲各国政府放弃对那些不能直接吸引美国私人投资的行业的兴趣，尽管这些行业对于全面增长和减贫至关重要。
另一点是，尽管美国宣称与非洲建立伙伴关系，但它仍然施加着巨大的影响力和压力，同时在其决策中继续忽视非洲各国政府。基于此，非洲国家，特别是那些“经济规模小”或治理薄弱的国家，可能难以达成公平协议，从而可能产生有利于美国公司的不成比例的利益协议，并限制非洲对其关键经济部门的主权控制。
美国总统特朗普以恐怖主义风险和签证逾期现象蔓延为由，对七个非洲国家（乍得、刚果共和国、赤道几内亚、厄立特里亚、利比亚、索马里和苏丹）的公民实施旅行禁令，进一步证实了前一点。布隆迪、塞拉利昂和多哥是受到美国部分限制的另外七个国家之一，新报告显示，可能还会有大约25个非洲国家被列入禁令名单。此举表明美国仍然从潜在威胁的角度看待大多数非洲人民，而不是将他们视为“伙伴”或文化和经济交流的源泉。
因此，尽管特朗普政府声称其与非洲的贸易外交是一种新的参与性战略，但其决策和行动的现实表明，它并没有引入任何新的东西，而是对非洲大陆采取了一种更加孤立主义、缺乏重点的做法。仔细研究这一战略就会发现，它是在地缘政治竞争的背景下制定的，尤其是与中国的竞争，这可能意味着非洲国家必须选择一方或与某个竞争对手的经济模式结盟，而牺牲另一个竞争对手的经济模式。所有这些都将限制非洲主权国家寻求符合其国家利益和未来愿望的多元化伙伴关系的权利。
结语
美国在非洲的新贸易外交战略可以被视为通过对非洲大陆采取更经济的方式重新评估其在非洲大陆的参与的努力。该战略可能增强非洲国家的权能，但前提是实现真正的非洲主权，而这将取决于非洲各国政府维护其利益和谈判地位、实现伙伴关系多样化以及确保外国投资对其长期全面发展目标做出真正贡献的能力。
但仔细审视该战略的重点，就会发现它是为了服务华盛顿自身的利益，符合特朗普政府的“美国优先”政策。这或许是非洲对这一战略声明缺乏互动的原因之一，因为非洲人已经习惯了华盛顿针对非洲发起的倡议但只为华盛顿服务、采取单边措施并在与非洲有关的决策中忽视既定的外交规范。