埃塞俄比亚《比勒陀利亚和平协议》命运如何？
自2022年11月2日签署以来，《比勒陀利亚和平协议》在埃塞俄比亚国内政治格局中占据了举足轻重的地位。它标志着埃塞俄比亚从战争泥潭中走向和平的彼岸。西班牙《国家报》曾将这场战争描述为“本世纪世界上最暴力的冲突之一”，其依据是骇人的死亡人数——据估计，2020年至2022年间，死亡人数将达到80万。
在笼罩埃塞俄比亚政治格局的各种紧张局势以及各方相互指责对方违反协议条款的背景下，这份文件的命运及其崩溃对正处于历史十字路口的埃塞俄比亚可能意味着什么，变得愈发紧迫。
这项协议是如何达成的？
达成这项协议与多种因素有关，这些因素迫使双方参与到他们长期以来一直回避的谈判进程中。
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国际危机组织的一份报告指出，始于2022年夏季的第三轮战争在短短两个月内造成各方超过10万人死亡。报告还指出，提格雷政府发言人、当时在比勒陀利亚参加谈判的代表团成员格塔丘·雷达（Getachew Reda）表示，埃塞俄比亚、厄立特里亚和阿姆哈拉军队深入提格雷领土，迫使提格雷政府同意谈判并做出“痛苦的让步”。
该地区日益恶化的人道主义危机是埃塞俄比亚政府封锁政策的后果，这也给提格雷人民解放阵线（提人阵）领导层带来了另一重压力。 2022年8月，第三轮冲突爆发，联合国世界粮食计划署宣布，提格雷州近一半人口需要粮食援助。雷达表示：“我们民族的生存岌岌可危。如果和平协议能够保障我们的生存，为什么不尝试一下呢？”
与此同时，埃塞俄比亚政府也承受着战争带来的毁灭性经济后果的巨大压力。总部位于伦敦的皇家国际事务研究所的一份分析报告将战争对经济的影响描述为“毁灭性的且严重的”，指出资源被转移到战争中严重拖累了政府财政，削弱了其应对不断升级的债务危机和应对包括新冠疫情、沙漠蝗虫灾害和严重干旱在内的一系列冲击的努力。
与此同时，外部压力，特别是来自美国的压力，在促使双方坐到谈判桌前发挥了重要作用。上述文件指出，该协议是在主要由非洲联盟和美国官员斡旋的密集谈判后达成的，而华盛顿在对埃塞俄比亚政府施加“巨大”压力方面扮演了重要角色，这些压力与“战争成本以及获得贷款和援助的渠道有限”有关。
《比勒陀利亚和平协议》的主要条款是什么？
2022年11月2日，南非行政首都比勒陀利亚见证了《埃塞俄比亚联邦民主共和国政府与提格雷人民解放阵线关于通过永久停止敌对行动实现永久和平的协议》（简称《比勒陀利亚和平协议》）的谈判和签署。
该协议于次日生效，其主要目标是结束埃塞俄比亚长达两年的毁灭性战争，并恢复提格雷地区的人道主义援助准入和基本服务。
该协议包含12条条款，涵盖安全、政治和人道主义承诺。协议规定，提格雷承认《埃塞俄比亚联邦民主共和国宪法》和“埃塞俄比亚联邦政府的权威”，以此巩固联邦政府的主权；双方同意解除武装、复员，并将各自的部队重新纳入联邦国防和安全体系。
为确保安全条款的落实，该协议规定成立一个由非洲联盟主持的“联合委员会”，成员包括协议双方的代表以及政府间发展组织（伊加特）的一名代表。
在人道主义层面，联邦政府承诺与人道主义机构合作，加快向该区域提供基本服务和人道主义援助。鉴于人权报告显示，在长达两年的冲突期间，各方都犯下了广泛的罪行，该协议还规定实施一项全面的国家问责和过渡时期司法政策。
在政治层面，该协议包括将提格雷人民解放阵线（提人阵）从恐怖组织名单中移除，并促进其参与所有国家决策进程和关于关键问题的全面全国对话，同时承认其在参与该区域管理方面发挥的重要作用。
谁是赢家，谁是输家？
许多研究将该协议描述为埃塞俄比亚总理阿比·艾哈迈德的胜利。德国国际与安全事务研究所发表的一篇论文指出，该协议帮助艾哈迈德巩固了亚的斯亚贝巴对该地区的控制，减轻了政府的军事和经济负担。它还巩固了他作为胜利领导人的权威，同时减少了政府对战争中的关键盟友厄立特里亚的依赖。
然而，埃塞俄比亚研究员阿塞法·格布鲁在2024年8月发表的一篇论文中认为，提格雷人民解放阵线（提人阵）是输家之一。提人阵失去了对该地区的军事和政治控制权，被迫接受解除武装和复员。此外，其领导层陷入内部领导危机，削弱了其作为强大政治实体的地位，并使其无法在联邦机构中获得充分的代表权。
格布鲁认为，除了协议双方之外，厄立特里亚和与埃塞俄比亚政府结盟对抗提格雷的阿姆哈拉民兵也属于该协议的输家，因为协议条款要求厄立特里亚和阿姆哈拉军队从其在提格雷控制的地区撤出。观察人士一致认为，双方都认为该协议没有考虑到他们的利益，这导致他们与埃塞俄比亚政府发生冲突，而冲突的影响至今仍在持续。
哪些内容已得到执行，哪些内容尚未得到执行？
过去三年，《比勒陀利亚和平协议》在许多领域的执行取得了切实进展，但其他条款的落实却遭遇了失败。
尽管紧张局势持续存在，但敌对行动的长期停止是该协议的关键成就之一。联邦政府已开始履行其关于恢复公共服务和部分恢复人道主义援助的承诺，而提格雷人民解放阵线也已初步展现出解除武装的决心，并已被从政府的“恐怖组织”名单中移除。
然而，尽管取得了这些进展，比勒陀利亚仍面临着诸多严峻挑战，其中最主要的是厄立特里亚军队和阿姆哈拉民兵尚未完全撤出提格雷地区。自2020年以来一直处于阿姆哈拉控制之下的西提格雷和拉亚地区的命运，取决于这些部队是否能够完全撤出。提格雷人认为这些地区是其领土不可分割的一部分。
世界和平基金会（一个专注于和平与正义问题的研究中心）参与撰写的一份评估报告指出，《比勒陀利亚和平协议》规定提格雷人民解放军必须复员。然而，复员的前提是非联邦部队必须完全撤出提格雷的行政边界，并且必须提供相应的计划和资源，以妥善安置战斗人员并帮助他们重新融入社会。这两个条件均未得到满足。
此外，在追究战争期间所犯罪行的责任和问责方面，也没有取得任何实质性进展。上述评估报告将此归咎于联邦司法部缺乏对过渡时期司法的真正承诺，以及对制定实现这一目标的机制的讨论所表现出的漠视态度。
协议条款的执行为何会成为冲突的根源？
悬而未决的问题交织在一起，进一步阻碍了协议的全面实施，使其成为联邦政府与提格雷人民解放阵线之间政治冲突的根源。
例如，关于境内流离失所者（据联合国难民署估计，人数近百万）返回家园的条款根本无法落实，因为他们的返回取决于非联邦部队从阿姆哈拉州和提格雷州之间的争议地区撤出。而协议并未就此提供明确的撤军机制。
另一方面，这些境内流离失所者的困境及其抗议活动，正日益加剧提格雷领导层的压力。他们的返回问题正成为他们与联邦政府之间的争论焦点，他们指责联邦政府未能解决争议领土问题，从而阻碍了他们的返回。
提格雷人民解放阵线合法性问题凸显了双方对协议条款的不同解读如何加剧了彼此间的政治冲突。
2025年5月，国家选举委员会取消了提格雷人民解放阵线在南非的合法政党注册资格。提格雷人民解放阵线拒绝接受这一裁决，并在声明中坚持认为《比勒陀利亚和平协议》具有法律约束力，并指出根据其解读，该协议明确规定恢复其合法政党地位，且不附加任何额外条件。提格雷人民解放阵线指责政府将此事政治化。
联邦政府方面则坚持其对《比勒陀利亚和平协议》的解读，即该协议并不凌驾于地方法律之上，地方法律必须得到尊重。他们认为，要求提格雷人民解放阵线无条件恢复战前状态，违反了政党平等原则，尤其考虑到该组织曾参与武装暴力活动。他们指出，其他政党在重新注册时也经历了同样的程序。
近几个月来，双方互相指责对方违反《比勒陀利亚和平协议》的言论愈演愈烈。10月28日，总理阿比·艾哈迈德在议会发表讲话，称提格雷人民解放阵线利用联邦政府资金购买武器、持续走私武器以及从事未经授权的对外活动，正在破坏和平进程。他还表示，任何企图以武力推翻政府的行为都注定失败。
提格雷人民解放阵线于11月7日致函联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯和非盟委员会主席马哈茂德·阿里·优素福，指责联邦政府在提格雷地区发动无人机袭击，严重违反了《比勒陀利亚和平协议》中最重要的条款——停止敌对行动条款。提人阵呼吁国际官员向埃塞俄比亚政府施压，要求其履行义务。
这些复杂局势也体现了区域层面。埃塞俄比亚外交部在致古特雷斯的信中指责阿斯马拉和提格雷的一个“激进”派别积极准备向亚的斯亚贝巴发动战争，并支持阿姆哈拉地区的叛军，从而破坏该地区的稳定。提人阵否认了这些指控，称这封信是“政府试图为其未能执行《比勒陀利亚和平协议》的行为辩解”。
该协议的未来将如何？
据提格雷人民解放阵线的一封信函显示，双方之间的信任正在明显“瓦解”，梅克莱和亚的斯亚贝巴之间的相互指责也在不断升级。提格雷领导人指责联邦政府在恢复基本服务、解除行政限制和保障真正的政治自治方面行动迟缓。与此同时，联邦政府则指责提格雷当局未能彻底解除武装，容忍敌对言论，并与阿姆哈拉地区的叛军勾结。
这种氛围给《比勒陀利亚和平协议》的未来蒙上了一层阴影，引发了人们对该协议崩溃的担忧。埃塞俄比亚报纸《记者报》发表的一篇文章解释说，这种情况将使埃塞俄比亚陷入全面的国家危机，摧毁脆弱的复苏努力，并加剧数百万已经遭受战争后果（例如基础设施损毁和粮食不安全）的民众的人道主义苦难。
上述分析指出，从政治角度来看，《比勒陀利亚和平协议》的崩溃将对埃塞俄比亚本已脆弱的转型进程造成致命打击，促使该国各地武装团体寻求军事而非政治途径解决问题，从而加剧埃塞俄比亚的分裂。
经济方面的影响同样严重，投资者信心下降，提格雷州的重建工作停滞不前，出口复苏和吸引工业投资的希望渺茫，公共债务危机日益恶化，这些都将威胁到该国的发展议程。
为避免滑向这条危险的道路，国际关系和外交专家格蕾丝·穆索洛认为，通过加强在非洲联盟和联合国联合机制内的调解，预防性外交仍然是最佳选择。
她呼吁建立这一机制，以确保停止敌对行动协议的执行，并维持解除武装、复员和重返社会（DDR）进程，同时采取包容性代表制，将提格雷人民解放阵线、民间社会、地方行动者和区域利益攸关方纳入核查小组，以监督协议的执行情况并防止倒退。
正如穆索洛在其由马沙里基研究中心发表的论文中所强调的那样，加强内部机构建设、促进包容性治理以及支持过渡时期司法机制将巩固地方稳定并增强区域信任。她认为，所有这些措施都将把脆弱的协议转化为可持续的和平框架，增强社区内部的信任，并为提格雷地区可持续的联邦和解创造必要条件。