澳門特首岑浩輝第一份施政報告說了什麼？
作者：房間裏的人（社科研究者）
2025年4月14日岑浩輝發佈了任內第一份施政報告，這是一份非常簡短的施政報告，不計前言和結語，長度不到50頁。這也許是澳門回歸後最重要的一份施政報告，原因是它發表的時間節點澳門正在經歷一場根本的管治範式上的變化，澳門的未來存在很多不確定性。
正如下面的內容會更詳細的分析到，施政報告為什麼會這樣寫，是有自己的一套邏輯。但即便按照這套邏輯進行議程設定，報告提出的解決問題思路也值得商榷。從這個角度進行評價，這份施政報告可以改進提升的地方不少。
管治範式的轉變
具體分析施政報告內容前，需要先說兩句什麼是所謂的管治範式轉變，否則無法理解施政報告的背後的邏輯。簡單來說，直至崔世安為止澳門的管治遵從的是這樣一種政經組合：高度自治+賭場資本主義+績效合法性。由於這個組合是何厚鏵組建的，為了方便敍述不妨稱之為「何厚鏵公式」。
筆者當然不是第一個注意到這個組合的人，但之前的研究並沒有特別重視「何厚鏵公式」能夠成立的一個重要原因，在於它是一個封閉的並且能夠內循環的系統。例如，澳門的稅負如此之低郤能提供大量社會福利是因為巨額的博彩稅本質是一種對外地賭客徵收的稅種。又因為在「一國兩制」的框架下，澳門不用向中央交稅，只需顧掂自己就成。
如果錢能解決很多事情，手握龐大財政資源的澳門政府最理性的行為自然是少做事多派錢，這也是為何2019年前澳門市民即便未必覺得政府做得有多好，卻至少不擾民又似乎會聽取民意，算是皆大歡喜。只要博彩稅收能夠維持，這個其實是頗為扭曲的政經組合就可以一直循環。於是很多澳門人雖然一邊口說討厭本地很多人事，一邊又無法離開澳門。
然而宏觀環境在2017年開始發生變化，這一年國家主席習近平明確表示香港和澳門對於國家安全負有責任，接著2020年的《刑法》修訂把組織中國大陸居民到境外進行賭博定性為刑事行為，曾經的賭廳之王周焯華隨即被捕。2022年《博彩法》的修訂則重挫貴賓廳業務，每年財政收入因此少了至少幾百億。
上述一系列事件說明央地關係發生了變化，澳門不再是顧掂自己就好，相反中央派下來的任務不單對澳門產生了實質性的影響，更被放到政府議程中最優先的位置，「何厚鏵公式」能夠成立的封閉內循環系統由此被打破。
這種新的宏觀變化使岑浩輝上任後要面對的一個基本問題就是─如何在財政收入少了幾百億的情況下，一方面完成中央下達的任務，另一方面不減少派發的社會福利？這是理解施政報告背後邏輯的主線。
施政報告認為澳門有什麼問題？
現在來看施政報告認為澳門存在什麼問題，在開篇「新形勢、新要求和新任務」中的第8-9頁，寫道：
「但是，必須清醒認識到，經濟結構較為單一的問題仍是本屆政府面對的首要問題，客源結構單一、財政收入失衡、創新能力不足等老問題持續存在……」。
接著又寫道：
「與此同時，多元產業發展與社會預期還有一定落差，橫琴在助力澳門經濟適度多元發展上依然存在差距，澳門長期積累的深層次矛盾將逐漸顯現，經濟恢復及轉型過程中的新情況新問題也將不斷出現，對未來經濟發展形勢必須審慎研判。旅遊博彩業的疫情復甦勢頭亦漸見放慢，本年度財政收入或未如預期樂觀，一些新增的較大開支未列入已公佈的財政預算案，財政預算案可能需要作出調整。」
最後在第10頁表示：
「新一屆政府將以習近平主席提出的“四個着力”為指引，緊緊圍繞“一中心、一平台、一基地”的定位及“1+4”多元產業發展方向，在經濟適度多元發展方面展現更大作為。加快橫琴粵澳深度合作區建設，進一步提升澳琴一體化水平。把依法治理和擔當作為結合起來，切實提升公共治理能力和管治效能。以更加積極主動的姿態融入和服務國家發展大局，着力打造更高水平對外開放平台，在國際舞台上展現更大作為。在深入科學論證和廣泛聽取各界意見的基礎上，謀劃推出一批具標誌性、有帶動效應的重大工程項目。推動破解經濟社會發展中的深層次矛盾和問題，有效維護社會祥和穩定，不斷增強市民參與感、獲得感、幸福感，努力實現廣大市民對美好生活的嚮往。」
開篇的這一節可以說已經把岑浩輝的施政邏輯寫得非常清楚。其中被定義為問題的諸如經濟結構單一、財政收入失衡、經濟發展適度多元發展依然存在差距等等，在「何厚鏵公式」下都不會是問題，現在之所以都變成了問題是因為它們都是中央定義的。
事實上在「十四五規劃」等文件中已經清楚寫明了中央認為澳門存在什麼問題，又要怎麼做，施政報告只是順應中央的意思，並把它放在最優先的位置。當然，基於筆者在上一段提到的原因，施政報告仍然需要兼顧本地的需求，所以強調會「不斷增強市民參與感、獲得感、幸福感」，畢竟這是關係合法性的事項。
施政報告準備如何解決問題？
那麼施政報告準備如何解決提出的問題？在第二節和第三節寫了大致的思路。簡單而言，就是通過政府主導推進產業轉型，同時通過成立領導小組的方式自上而下來加快行政效率和部門協調。
例如在第12至14頁寫道：
「新一屆政府已經設立6個領導小組及工作組，協調跨範疇重大事務的推進……新一屆政府將以擔當作為、善作善成的作風，充分有效行使自由裁量權，堅決整治不辦事、不作為、消極作為、依法不作為的失職失責和懶政、怠政、庸政現象。」
然後在第17頁又提到：
「加大招商引資力度。充分發揮澳門“兩制”之利和橫琴區位及資源優勢，優化澳琴聯合招商，形成以政府為主導、市場化機制為補充的招商機制。」
等措施。
上述思路能在多大程度上解決政府想解決的問題？領導小組在澳門的背景下可能會到什麼困難？筆者之前已經撰文做了分析，這裏就不重覆。至於「政府為主導、市場化機制為補充」的產業政策，筆者就並不看好，原因也很簡單，回歸後澳門政府有那個由政府主導的項目在商業上取得了成功？我反正想不到。
這說明政府主導可能既欠缺專業能力、又因為欠缺成本效益意識造成產能過剩，更不用說招商過程中可能存在的貪污和程序不公問題。回歸後已經過了二十多年了，還要在同一個泥沼中反覆嗎？
總體評價
聰明的讀者也許已經發現，施政報告中中央下派的任務和本地利益其實是存在著張力，而可以讓兩者都盡可能辦好的關鍵是錢。最理想的情況下，是澳門的產業轉型不單成功，並且是以較快的速度完成且產生的收入能夠彌補貴賓廳業務失去的部分。但這個最理想情況目前仍然是未知，從施政報告的解決問題思路來看實在無法令人樂觀。
事實上問題還未止於此，考慮到政府預計2025年的一般綜合預算結餘只有大約77億元，還是未計入施政報告提到的一些新增的較大開支的情況下，今年財政能否平衡實在令人擔心。這也是為什麼岑浩輝在少數的公開場合中表達了對賭收如果不及預期可能就要出現財政赤字的擔憂，以及頻頻傳出要修改現金分享資格的基本原因。
這屆政府所面對的挑戰，無疑是巨大和困難的。而恰恰是如此政府更應要主動並廣泛的和社會進行溝通，讓市民明白到底澳門正在經歷什麼，政府又打算怎麼應對。遺憾的是岑浩輝和主要官員不但相比往屆政府更少和傳媒接觸，立法會在發表施政報告這周更是以莫名其妙且欠缺法理的行為阻礙傳媒正常採訪。可以說是開了一個很壞的先例，施政面對的困難已經很多了，不要再失去群眾基礎了。
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